完善食鹽專營體制改革的幾點建議

◎項安波 梅 雄

2001年以來，食鹽專營體制改革方案曾六次夭折，未能落地。在吸取歷次改革探索經驗教訓的基礎上，新一輪食鹽專營體制改革取得了突破。以出臺《國務院關于印發鹽業體制改革方案的通知》為標志，食鹽專營體制改革于2017年進入實施年和攻堅期。回顧過去一年多的改革推進情況，我們認為，本輪鹽業體制改革取得了市場化改革的階段性突破和實質性成效，“保證食鹽安全，釋放市場活力”的改革目標基本實現，但要實現“促進公平競爭”的改革目標還需進一步努力。

一、鹽改要徹底落實到位還需解決三個主要問題

我們之所以認為“促進公平競爭”的改革目標還沒有完全實現，主要原因是，部分地區出現了以“外省鹽企跨區經營不規范”為名限制跨省經營的地方保護和競爭失序等問題，政策落地過程中一些地方的選擇性執行及執行尺度引發爭議，一些鹽業公司對改革響應緩慢甚至不響應。當然，這些問題還只是顯現的“表面癥狀”。鹽改要在兩年改革過渡期結束后徹底落實到位，必須抓緊解決表象問題背后隱藏的更深層次的問題。

（一）涉鹽法規體系未及時適應鹽改方案進行全面調整，提供了選擇性執法的選擇空間

在落實食鹽專營體制改革過程中，一些地方的鹽業公司傳統專營思維根深蒂固，不是積極主動適應鹽業體制改革帶來的挑戰和變化，而是仍然將本地市場視為自己的“一畝三分地”，以過渡期為名，利用舊的涉鹽法規與新的鹽改政策導向有所出入，仍按照修訂前的《食鹽專營辦法》（1996年發布）、《鹽業管理條例》（1990 年發布）和地方食鹽管理條例開展鹽政管理，動輒以“涉嫌違規經營”為由，查扣、封存、下架跨省經營鹽業企業產品。這種將本地市場視為“自留地”不許他人染指的現象，實際上違背了鹽業體制改革方案提出的“取消食鹽產銷區域限制”改革原則。

這背后的主要原因是涉鹽法規體系未能及時適應鹽改方案進行調整，執行層面對上層設計尚未做出適應性調整，特別是不少地方未根據鹽業體制改革方案及時修訂地方的食鹽管理條例，使得一些地方選擇性執法有了“選擇空間”。相關法律法規的不匹配、不適宜、不明確，導致出現鉆法規真空期空子和選擇性執法等“抹黑”改革的行為，影響了鹽改的公平性和可信度，反過來增加了推進鹽改的難度。

（二）政企分開沒有及時、完整到位，導致一些鹽業公司為維護自身利益而具有選擇性執法的選擇動機

鹽改方案指出要“研究剝離食鹽批發企業承擔的行政管理職能”。2017 年12 月26 日，國務院出臺了修訂后的新的《食鹽專營辦法》，明確“國務院食品藥品監督管理部門負責全國食鹽質量安全監督管理?？h級以上地方人民政府確定的食鹽質量安全監督管理部門負責本行政區域的食鹽質量安全監督管理”。政企分開的改革接力棒已傳到地方政府手中。但就實施情況來看，政企分開還沒有及時、完整到位，一些地方的鹽業公司和鹽務局“一個機構、兩塊牌子”、政企一體的格局仍然存在。這使得一些地方鹽業公司仍然具有利用

行政執法權維護自身企業利益的“選擇動機”，從而導致地方保護問題突出，使“促進公平競爭”的改革目標大打折扣。政企分開是跨區競爭的基礎，跨省賣鹽受阻，表象是地方保護，根子在于政企不分，實質是本地鹽業公司利用其另一身份“鹽務局”所擁有的行政權抵制“跨區域經營”。目前政企分開的方向已明，但在操作層面，到2017年底，還有5個省份尚未將食鹽質量監管職能移交給食品藥品監管部門或市場監管部門；更重要的是，在市縣級層面，大部分地區的職能移交都還沒有到位。這使得一些鹽業公司仍可利用原來承擔的鹽政管理職能，以維護市場秩序為名，行自我利益保護之實。

此外，還有個別省份實行政府購買鹽政執法輔助服務。如某省食藥監局同省鹽業集團有限責任公司簽訂協議，實行政府購買鹽政執法輔助服務。但這樣所購買的鹽政執法輔助服務，并非由客觀獨立、利益非相關的第三方提供，實質上是本省鹽業公司的“繼續執法”，這一做法引發較大爭議。該省也是鹽業企業反映地方保護問題最為突出的地區。

（三）傳統鹽業公司的改革沒有到位、轉型發展還不積極

鹽業體制改革調整了原有的行業利益格局，改變了原來“畫地為牢”的市場格局，重構了行業生態。同時，傳統專營體制下被掩蓋的產能過剩、產業集中度低等問題也暴露出來。由于鹽業公司在傳統專營體制中居于核心地位，這些壓力又更多地被集中傳遞到鹽業公司身上。

由于長期依賴食鹽專營體制，不少傳統鹽業公司對食鹽專營體制改革和新一輪國企改革帶來的雙重挑戰還未充分準備，對改革機遇也欠缺敏感，市場意識淡薄、經營機制僵化、國企改革相對滯后，冗員多、負擔重、效率低的問題尚未有效解決，企業面對競爭壓力卻缺乏改革動力和發展活力。這些問題的存在，又加劇了這些傳統鹽業國企對走向市場的顧慮和對傳統專營體制的依賴，推進業務轉型和機制轉變緩慢，難以及時地響應改革號召和開展實質性行動。

微觀主體的經營包袱和思想包袱沒有卸下，使得鹽改的微觀基礎尚不牢靠，導致鹽改很難及時、徹底落實到位。

二、推進鹽改徹底落實到位的三條建議

如前所述，地方保護、競爭受限以及企業響應改革不積極，這些表象問題暴露出背后更深層次的一些根子性問題：涉鹽法規體系未能適應鹽改方案的要求及時跟上、沒有完全實現政企分開，使得一些地方鹽業公司既有選擇性執法的動機，又有選擇性執法的“空間”；而傳統的鹽業公司改革滯后和轉型困難，進一步加劇了其對選擇性執法或亂執法的依賴。有鑒于此，必須及時完善涉鹽法規體系、加快推進政企分開、支持鹽業公司深入改革和積極轉型。只有認真解決這三個深層次問題，才能鞏固鹽業改革成果、更好地釋放鹽改紅利。

（一）及時完善涉鹽法規體系，清除選擇性執法或亂執法的“合法”空間

2017年出臺的新《食鹽專營辦法》取代了舊的《食鹽專營辦法》，同時也廢止了舊的《鹽業管理條例》，使一些地方仍然沿用舊法管理失去了法律依據。下一步，需要以上位法為依據夯實鹽業改革制度基礎，進一步完善涉鹽法規體系。

首先，要督促各地抓緊清理、修訂地方各級鹽業監管條例和管理辦法中與鹽改精神和新《食鹽專營辦法》相違背的內容，要求各地根據新的《食鹽專營辦法》，加快制定適合本地的新的地方食鹽管理條例，及時調整鹽政行政執法部門的執法依據；認真開展普法工作，推進依法行政、促進嚴格執法。唯有如此，方可清除鹽政行政執法部門為維護本地或自身企業利益而選擇性執法或變相執法的“合法”空間，為深入推進鹽改掃清制度障礙。同時，各地應盡快制定具體的過渡期食鹽監管方案，明確食鹽安全質量監管主體責任并進一步明確處罰標準，避免出現監管真空。

其次，切實貫徹新《食鹽專營辦法》，尤其是要落實好第十三條和第十四條，鹽業主管部門及時向合格的企業頒發食鹽定點批發企業證書，盡快實現“食鹽定點批發企業在國家規定的范圍內銷售食鹽，任何單位或者個人不得阻止或者限制”，避免再度出現“畫地為牢”現象。

最后，要考慮在改革過渡期結束之后或更遠一點時間，從存量改革過渡到增量改革，以放寬準入、鼓勵競爭為方向，允許符合標準要求的新企業進入，在更大范圍內鼓勵競爭，避免“溫室中的有限競爭”；在食鹽質量專業化監管體系構建完畢后，鹽業主管部門要以社會性規制為主，放松管制，讓優勝劣汰競爭機制在食鹽市場發揮主要作用。

（二）加快推進政企分開，弱化執法機構選擇性執法的逐利動機

政企分開緩慢，主要是由于職能劃分、人員編制、經費保障和鹽政人員的轉接、安置、選拔機制等均不明朗，機制設計上沒有很好地實現激勵兼容：職能劃轉后，各級鹽業公司承擔的鹽政監督管理執法權將向食藥監管部門或市場監管部門轉移，但相關的人員編制、經費保障等尚未到位，導致食藥監管部門或市場監管部門接收動力不足，難以及時或不愿安排相應資源在人員處置、公務開支和行政執法上。

可見，激勵不兼容等機制問題導致政企分開緩慢，使得一些地方鹽業公司得以繼續利用鹽政執法行自我保護之實，制造了“鹽改亂象”，反過來增加了推進鹽改的阻力。為鞏固鹽改成果并保證徹底落實到位，必須加快實現政企分開：

一是要利用本次機構改革組建國家市場監督管理總局的契機，徹底理順體制機制，明確負責食鹽安全質量監督管理的機構，盡快構建起食鹽專業化監管體制，為推進政企分開創造基礎條件。

二是各地要促進人力資源和社會保障與市場監督管理等部門的協商與配合，保證構建專業化食鹽監管體系所必需的人員編制和經費安排，防止接收機構消極、被動、拖延，避免出現監管“真空地帶”。在不侵占轉入單位原有編制名額的基礎上，實施專項編制增加方案，通過公開招考選拔方式，擇優錄取合格、專業化的鹽政監管執法人員；在職能移交過程中要保障執法經費。只有保證執法人員專業化、獨立化和經費到位，才能為職能移交和構建專業化食鹽監管體系創造前提條件，才好確保新舊監管體制平穩過渡。

三是妥善安置原鹽政執法人員。原鹽政執法人員可以經公務員遴選“人隨事走”劃轉一批、企業轉型發展利用一批、提前退休消化一批、利用物業等資產供養一批。但無論如何，必須堅持政企分開原則。鹽政執法人員不得再與鹽業公司掛鉤，不得再從事經營活動；未能獲得公務員編制的鹽政執法人員，留在鹽業公司的，不得再從事食鹽執法監督工作。

（三）支持并幫助更多的鹽業國企積極改革和主動轉型

不論是為了保證食鹽專營體制改革的落地，還是為了促進鹽業的健康可持續發展，都必須得到更廣泛的鹽業企業的支持和參與。相關政府部門可以重點做好以下三項工作：

為鹽業企業之間的市場化聯合重組創造條件。我國鹽行業產能過剩嚴重、整體競爭力弱、行業價值低等問題，要求必須有鹽業龍頭企業在規模化發展的基礎上，成長為具備全球競爭力的世界一流企業，以加強行業引領和協調，提升行業綠色發展、技術創新和參與國際競爭等方面的能力。為此，政府可以順勢而為，為鹽業企業并購重組創造更好的市場環境和法制環境；當然，政府在為企業并購重組提供便利條件的同時，也需要從人才隊伍建設、知識提供、信息處理等方面提升自身規制能力。其次，鹽業主管部門可以用促成達致“激勵兼容”條件的支持，鼓勵有條件的企業按市場化原則、以資本為主手段開展并購重組活動；引導企業重組后及時進行整合，以產生實質性的協同效應。

引導和支持企業轉型發展。已有一些鹽業企業清醒認識到形勢的變化，積極進行戰略轉型。但由于長期依賴食鹽專營體制所形成的慣性和惰性，還是有不少鹽業國企偏于保守。政府需要及時總結先進經驗、樹立典型榜樣，支持更多的鹽業企業積極改革、主動調整、努力轉型，將競爭壓力轉化為發展活力和改革動力。一是可以引導鹽業企業開展業務轉型，如支持鹽業企業以鹽為突破口、以老字號國企信譽為載體，拓展單一食鹽批發業務，推進“廚房管家”之類的系統工程建設；從品種、品質、品牌三方面著手，從過多依賴傳統銷售渠道向布局O2O 模式和構建戰略供應鏈體系轉型。二是幫助傳統鹽業國企實施機制轉型，鼓勵傳統鹽業國企利用發展混合所有制經濟等改革機遇實現機制轉變，深化三項制度改革，減員增效或壓減管理后勤人員充實一線、調整薪激勵制度等。

幫助傳統鹽業國企減負紓困。改革主導部門、國資出資人代表機構和鹽業主管部門等應鼓勵鹽業國企將食鹽專營體制改革與深化國企改革結合起來，通過食鹽專營體制改革倒逼鹽業國企加快推進國企改革和轉型發展，通過鹽業國企改革為適應食鹽專營體制改革創造條件和提供保障，指導鹽業國企利用雙重改革機遇來應對挑戰，用好用足改革政策。尤其是要利用本輪國企改革重視解決歷史遺留問題的契機，支持鹽業國企妥善解決好離退休人員社會化管理、冗員分流安置等事宜，減輕企業負擔，實現輕裝上陣，為提升能力和轉型發展提供條件。