加強互聯互能推動杭甬一體化

□曹玉進

圖/沈國強

浙江省十三屆人大一次會議所作《政府工作報告》中，首次提到了一個新概念——杭州寧波一體化、杭州寧波同城化發展，并作為全省大灣區戰略的重要組成部分。

縱觀世界幾大成熟灣區，城市之間在基礎設施、產業布局、人口流動、政策協調等各個層面，高度融合、協同發展，一體化發展成為必然趨勢。杭州灣大灣區戰略雖已提出，但目前只是停留在省級層面，灣區北岸與上海的對接存在不確定性，南岸完全在省轄范圍，理應成為優先實施方向，杭甬一體化戰略也理應成為大灣區戰略的優先方向，并與國家“一帶一路”建設以及全省打造“一帶一路”戰略樞紐行動計劃相互契合。

近年來，杭紹甬之間交通聯系日漸緊密，產業協作和人員交流日益密切，但這種協作和交流尚停留在自發和低水平狀態，長期形成的阻礙地區間合作交流的因素普遍存在。一些相鄰地區的政府部門經常就某一項目主動溝通銜接，如何從更高的層面謀劃杭紹甬舟互聯互通，推動杭甬一體化應該提上議程了。

杭甬一體化，關鍵在規劃的一體化

杭州寧波一體化、杭州寧波同城化發展在今年省政府工作報告中首次提出，尚未進入規劃層面。雖然杭紹甬三市的接壤地區都有強烈的對接意識，如諸暨主動對接杭州、上虞主動對接寧波，但都處于自發狀態，要推進杭甬一體化發展，關鍵在更高層面推進杭紹甬三市實現規劃的互聯互通，按照大都市區的模式實現規劃一體化，唱好“雙城記”。

推進空間布局的均衡協調。杭甬雙城的中心之間相距150公里，三市之間的間距在70公里左右，在高速便捷的現代交通條件下，完全具備了構建都市區的地理條件；杭紹甬經濟發展水平相對均衡，三市經濟總量與上海等量齊觀，具備了構建都市區的經濟條件；同時，三市民眾之間的文化認同度高，具備了構建都市區的民意基礎，杭紹甬共建超級都市區的天時、地理、人和條件都已具備。要以主體功能區規劃為指導，正確處理杭甬兩個中心城市、杭紹甬三個節點城市，以及杭紹甬與所屬小城市之間空間關系，按照組團發展模式，明確各自功能定位，強化錯位發展，形成優勢互補、各具特色的協同發展格局。

推進產業平臺的聯合發展。近年來，杭州的大江東產業集聚區、紹興的濱海新城、寧波的杭州灣新區已經成為三市的產業發展主平臺，沿杭州灣南岸地區依次排開，彼此之間空間相接，規劃面積2000多平方公里，經濟腹地遼闊，沒有歷史負擔，產業條件優越，但三大平臺在規劃上各自為政，產業同質競爭。要從更高層面對三個產業平臺進行整合優化，按照產城人融合發展的原則，統一規劃建設若干公共服務中心區、大型居住區、產業集聚區，共同推進海域及岸線的保護和開發，實現三大平臺相向發展、聯合發展，打造世界一流的產業集群，為浙江乃至國家未來經濟發展注入強勁的動力。

推進產業和城市功能合理分工。依照國家主體功能區規劃，杭紹甬舟發展帶屬于優化開發區域。要依據杭紹甬三市各自的資源稟賦和產業基礎，推進創新鏈、產業鏈深度融合，形成緊密的分工協作體系。杭州要強化創新思想策源、知識創造、要素集散、金融服務等功能，打造具有全球影響力的“互聯網+”創新創業中心，為三市發展提供智力支持；寧波要著重發展重化機械制造和港口物流業等，為三市產業發展提供國際貿易、港口航運服務；紹興要主動對接杭甬，著力推進“西聯東拓”，重構產業體系，推動產業高端化、高新化，成為支持三市共同發展的重要策源地。

杭甬一體化，重點是交通基礎設施一體化

目前杭甬之間的交通框架已經成形，規劃中的陸路杭甬高速復線、擬建的杭溫、杭紹臺高鐵建成后，交通條件將大為改善，今后的重點在于構建區域統籌的綜合性交通體系，促進各地區、各種類交通基礎設施的有效銜接。

規劃建設城際通勤鐵路。區域內部便捷的通勤鐵路，實現人員的便捷、自由流動是區域一體化的重要標志。已有百年營運史的蕭甬鐵路由于杭甬高速、杭甬高鐵的投運，運能利用率已經不到50%，紹興段和寧波的余姚段正在規劃改為區域通勤鐵路。但是蕭甬鐵路畢竟是國鐵線路，目前仍和長途車共用軌道，如不能從省級層面進行全路段的規劃，區域路段的規劃難度太大。建議將蕭甬鐵路全路段改為城際通勤鐵路，加密站點，加強公交、地鐵與蕭甬鐵路的貫通、銜接。通勤鐵路投運，不僅方便人員往來，還將有效分擔杭甬高速和杭甬高鐵的客流壓力。

提高蕭甬運河通航能力。蕭甬運河是長三角航道網絡中的骨干線，貫通京杭大運河和寧波舟山港，目前為四級航道（通行500噸級貨輪），但寧波段因多座橋梁凈空不足，只能通行300噸級貨輪，通航標準大打折扣。雖經多方努力，寧波段的通行能力達到500噸級，但作為瓶頸段的姚江大閘到三江口兩公里左右航段，仍對船舶尺寸、通行的水文條件等采取了多項限制措施，集裝箱仍不能實現全程通行，且存在交通隱患。對瓶頸段進行提升改造，全面提高蕭甬運河通航能力，尤其是集裝箱通行能力，對于完善寧波—舟山港后方集疏運體系，提高寧波舟山港的綜合交通樞紐地位，分擔杭紹甬舟陸路交通壓力，尤其是減輕蕭甬鐵路的貨運壓力，其意義如何估計都不為過。蕭甬運河是全國重點文物保護單位，沿途歷史遺存眾多，同時運河穿越錢塘江、曹娥江、甬江三大水系，保持蕭甬運河水質和活力，對于涵養運河文化、保持沿途水系的靈氣具有潛移默化的作用。

打通市域之間斷頭路卡口路。杭甬之間各個沿途接壤的縣市區普遍存在斷頭路和卡口路，或等級不一，或線位不順，嚴重影響綜合交通運力的發揮。市域之間斷頭路卡口路的打通不應停留在簡單的對接，而應該從杭甬一體化的高度，從航空、高鐵、高速、地鐵、公交、水路全方位高效接駁的角度，整體謀劃、協同推進。

杭甬一體化，目標是推進社會一體化

杭紹甬三市之間文化認同度高，城市之間、城鄉之間社會發展水平相對均衡，這是實現社會一體化的基本前提和有利條件。要推進制度創新和政策對接，從制度層面推動三市的全面融合，實現社會管理一體化和人力資源自由流動。

要推進基本公共服務一體化。要在探索三市之間享受養老、醫療等基本社會服務方面打破戶籍限制，并建立相應的財政支出統籌分擔機制。要提高教育發展質量和共享水平，推進多種形式的教育合作，實現三市居民基本公共教育在高水平上的均衡發展。

要建立產業轉移共享機制。在充分尊重各方意愿的基礎上，研究探索三市間異地招商（飛地招商）和產業轉移稅收利益共享機制。按照統一稅制、公平稅負、促進公平競爭的原則，加強稅收優惠政策的規范管理，減少稅收政策洼地，促進要素自由流動。建立市際間互認的征收管理制度，構建稅收信息溝通與常態化交流機制，實現稅源、政策和稽查等信息共享。

要促進資源要素自由流動。三市要摒棄“龍頭情結”，破除“地方主義”，打破行政壁壘，創新管理制度和社會政策，打造市場化、國際化、法治化生活營商環境，促進人流、物流、信息流、資金流在三市之間的自由流動。