我國公職律師制度研究

摘 要 我國在建設(shè)法治政府、法治國家過程中，公職律師制度作為一項重要的司法配套制度，受到專家學(xué)者的重視和關(guān)注，各地區(qū)也在不斷探索，努力開展試點工作。然而從實際運行狀況來看，公職律師工作存在許多突出問題，例如：缺乏法律保障、法律地位不明確、職能范圍與有關(guān)部門交叉、管理制度混亂等， 需要進一步規(guī)范和完善。

關(guān)鍵詞 公職律師 特色模式 域外經(jīng)驗

作者簡介：范露怡，杭州電子科技大學(xué)，研究方向：法律。

中圖分類號：D926.5 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.248

一、 引言

1993 年司法部在《關(guān)于深化律師工作改革的方案》中提出：“要在國家機關(guān)內(nèi)部建立為各級政府及行政部門提供法律服務(wù)的律師隊伍” ，我國公職律師制度處于萌芽時期。1994 年“公職律師”的概念首次在官方會議（司法廳座談會議）上被提出，并要求試行，這屬于破土?xí)r期。次年，以上海浦東新區(qū)的公職律師試點工作開展為開端，邁出了制度探索的一大步。為了明確這支新興律師隊伍成員的任職條件、權(quán)利和義務(wù)、監(jiān)督管理等事項，2002年10月，司法部又發(fā)布了《關(guān)于進一步推動律師工作改革的若干意見》重要文件，使我國公職律師制度更加完善、有章可循。直至2014年10月召開的第十八屆四中全會作出的《決定》中明確提出“構(gòu)建社會律師、公職律師、公司律師等優(yōu)勢互補、結(jié)構(gòu)合理的律師隊伍”，再一次讓我們看到了公職律師在律師行業(yè)中是必不可少的組成部分，發(fā)展前景大有可為。 2016年6月，中共中央、國務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，緊接著在2017年9月27日，宣布法律顧問和公職律師制度在我國正式建立。從概念提出、制度探索到試行、落實再到完善、建立，在這些中央文件出臺的制度規(guī)定和政策、方針的指引下，不僅為公職律師制度的發(fā)展奠定基礎(chǔ)，加快了我國公職律師發(fā)展速度，而且清晰地展現(xiàn)出制度從無到有、循序漸進的深層發(fā)展脈絡(luò)。

雖然自公職律師制度被提出之日起20余年來，在全國各地尤其以北京、廣州、上海、浙江等經(jīng)濟和法治相對發(fā)達的地區(qū)，進行了長期的試點工作和制度探索，也逐步形成了地方化特色模式，在試行過程中也制定了當?shù)毓毬蓭煿芾項l例，不斷進行制度探索和改良，例如：浙江模式、廣州（廣東）模式、廈門（福建）模式等，取得了較大的成效。但是，我國的公職律師制度畢竟屬于舶來品，該制度的發(fā)展相比于法治發(fā)達國家仍然比較滯后，且在實際試點工作中也暴露出來了許多亟待解決的問題，因此我國需要通過借鑒其他國家和地區(qū)的經(jīng)驗，并立足本國國情，結(jié)合自身發(fā)展需要，完善我國公職律師制度，最終形成我國本土特色的公職律師制度。

二、我國公職律師制度的試點特色模式

我國公職律師制度特色地區(qū)試點模式比較圖：

通過上表對我國特色的試點模式進行比較、分析，為公職律師制度在全國范圍內(nèi)的開展提供了借鑒的經(jīng)驗。

三、 我國公職律師制度存在的問題

我國公職律師制度目前發(fā)展較為緩慢，在立法和司法實踐中還存在著一些問題。

（一）公職律師缺乏法律制度支撐

《律師法》中規(guī)定：“本法所稱律師，是指依法取得律師執(zhí)業(yè)證書，接受委托或者指定，為當事人提供法律服務(wù)的執(zhí)業(yè)人員。”同時規(guī)定“公務(wù)員不得兼任執(zhí)業(yè)律師”， 在大多數(shù)試點地區(qū)都規(guī)定了公職律師的身份兼具公務(wù)員和社會執(zhí)業(yè)律師，這其實是違背現(xiàn)行法律規(guī)定的，這也是公職律師地位得不到認可的原因之一，繼而使得該有的權(quán)利無法得到保障，從而將會限制公職律師的發(fā)展。

（二）公職律師職責(zé)范圍與相關(guān)部門重合

在《關(guān)于開展公職律師試點工作的意見》中規(guī)定，公職律師的職責(zé)范圍為：“為本級政府或部門行政決策提供法律咨詢意見；參與本級政府或部門規(guī)范性文件的起草、審議和修改工作；受委托調(diào)查和處理具體的法律事務(wù)；代理本級政府或部門參加訴訟、仲裁活動；為受援人提供法律援助；本級政府或部門的其他應(yīng)由公職律師承擔(dān)的工作。” 其中同各級政府內(nèi)部法制辦公室的工作職責(zé)重合度較大，這是目前最為突出的矛盾，除此之外也與法律援助律師、法律顧問等的職責(zé)范圍有不同程度的交叉與重疊，繼而有人認為，既然有了法制辦，二者之間職能又有交叉，不如直接擴大法制辦的職能，將其囊括公職律師的職責(zé)，節(jié)省因設(shè)立公職律師而造成的人、財、物的浪費，該矛盾的存在讓人對公職律師建立的必要性存疑。

（三）公職律師制度管理機制混亂

大部分試點地區(qū)的公職律師身份具有雙重性，但律師的行為規(guī)范與公務(wù)員的行為規(guī)范之間存在較大的差別，一個注重獨立性，另一個注重服從性。這也使得他們在管理方式上也存在很大的差異，如果公職律師所任職的單位、司法行政機關(guān)、律協(xié)三方，不能明晰各自的管理范圍，非常有可能會造成多頭管理的情況存在，而且管理方式的寬緊程度也一定程度上會影響公職律師的獨立性發(fā)展問題。

（四）公職律師工作原則不全面、特殊的權(quán)利、義務(wù)不具體

以權(quán)利為例，公職律師屬于律師隊伍，作為一名執(zhí)業(yè)律師，其應(yīng)當享有一般社會執(zhí)業(yè)律師在辦理法律事務(wù)時所享有的基本權(quán)利，如人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利、相關(guān)執(zhí)業(yè)權(quán)利（閱卷權(quán)、調(diào)查取證權(quán)利等），除此之外，由于大部分公職律師還是公務(wù)員，應(yīng)當享有一些特殊的權(quán)利，如：參與立法權(quán)、行政活動知情權(quán)、申請轉(zhuǎn)化為社會律師權(quán)、申請辭職權(quán)等。

（五）公職律師激勵保障措施和評價機制有待完善

目前，在公職律師制度建設(shè)中，由于缺乏對他們的準確、全面評價體系和標準，無法因人施策，此外，我國公職律師制度在激勵措施上，各地方的層次水平高低不齊，一些試點地區(qū)所給予公職律師的工資、福利、待遇較低，所能提供的職位晉升機會少，發(fā)展空間狹隘，這與他們的社會地位不對稱，與提供的勞動價值不成正比，無法保持他們工作的積極性，也不利于公職律師隊伍的發(fā)展。

四、我國公職律師制度的完善

（一）賦予公職律師頂層法律地位

在法律地位上，我們可以在《律師法》中作出覆蓋公職律師的修改，比如在性質(zhì)、地位上涵蓋公職律師特殊性特點，或者像軍隊律師那樣單獨成為其中的一章進行特別規(guī)定，并解決《律師法》與《公務(wù)員法》之間存在的矛盾條款，同時制定相關(guān)的配套法律法規(guī)及規(guī)章，為公職律師制度搭建頂層法律保障。

（二）明確公職律師職能范圍

明確公職律師的職能范圍、享有區(qū)別于社會執(zhí)業(yè)律師、一般公務(wù)員的權(quán)利（例如參與立法權(quán)、申請辭職權(quán)、列席政府會議及發(fā)表意見權(quán)、直接轉(zhuǎn)換為社會律師等權(quán)利）、義務(wù)（不得向社會從事有償法律服務(wù)、保密義務(wù)、不得代理有利益沖突的案件等）及工作原則（相對獨立原則、只議不決原則、回避原則、及時原則等），使現(xiàn)有的公職律師制度更加具體完善，為該制度提供有效的法律依據(jù)。

（三）創(chuàng)設(shè)科學(xué)的管理機制

完善公職律師管理機制，理順隊伍管理模式，明確公職律師所在單位、司法行政機關(guān)、律師協(xié)會的管理內(nèi)容，三方各司其職，分工合作，共同進行管理。分工如下：

由司法行政機關(guān)全權(quán)負責(zé)管理公職律師任職資質(zhì)條件審核、核發(fā)公職律師證、進行變更手續(xù)和離職管理等事項。

公職律師就職單位負責(zé)安排公職律師的具體業(yè)務(wù)和工作任務(wù)，對他們工資薪金、保障待遇、日常工作進行管理。

律師協(xié)會則負責(zé)一般的行業(yè)管理，由于公職律師也屬于執(zhí)業(yè)律師之一，必須加入律協(xié)，接受律協(xié)管理，進行定期培訓(xùn)、組織交流等。

（四）完善對公職律師的激勵機制、懲戒機制

建立對公職律師全面的評價體系與考核標準，根據(jù)定期評價、年終考核結(jié)果，給予相應(yīng)的物質(zhì)、精神獎勵或者懲戒決定。

在激勵機制方面，解決編制不足的問題；為彌補與一般社會執(zhí)業(yè)律師之間的收益差距，政府應(yīng)當制定專門一類財政預(yù)算給予公職律師，提高他們的工資和福利，吸引更多優(yōu)秀社會律師；擔(dān)任公職律師一定年限并進行考核、評估后，可以轉(zhuǎn)為公、檢、法的內(nèi)部人員。

由于公職律師自身身份的特殊性，懲戒力度自然應(yīng)當高于社會執(zhí)業(yè)律師，除了按照《律師法》中已有處罰機制，還應(yīng)當參照《公務(wù)員法》的相關(guān)規(guī)定；建立問責(zé)制度，督促公職律師盡職盡責(zé)。

注釋：

《司法部關(guān)于深化律師工作改革的方案》的通知（司發(fā)報[1993]044號）.

張哲.健全完善我國公職律師制度問題析論——以H省公職律師發(fā)展現(xiàn)狀為視角.理論導(dǎo)刊.2017（8）.97-101.

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沈恒斌.公職律師制度“廈門模式”探析.中國司法.2004（5）.55.

《律師法》第二條、第十一條.

《司法部關(guān)于開展公職律師試點工作意見》（2002年10月22日）.

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