土地征收法律制度研究

摘 要 在城鎮化發展的過程中，土地征收問題一直是社會各界關注的熱點話題。基于這種認識，本文從行政法視角，對土地征收法律制度存在的問題展開了分析，提出了明確界定公共利益范圍、重構征地法律制度體系、確立市場化補償制度、建立權利救濟機制等建議，用于維系個人利益與公共利益、行政征收權與公民財產權的平衡，推動社會的穩定發展。

關鍵詞 土地征收權 行政法 公共利益 補償機制 權利救濟

作者簡介：陳大棟，四川大學，本科，浙江卓頌律師事務所，研究方向：行政法等。

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.252

伴隨著城鎮化進程的不斷加快，城市對土地的需求也日漸增加。為促進社會發展，政府開始行使土地征收權。但由于土地征收法律制度尚未完善，土地征收不僅引發了一系列的法律糾紛，也造成了農民失去的生存基礎，引發了個人利益與公共利益的失衡。從行政法角度對土地征收法律制度展開研究，則能尋求有效途徑維系行政征收權與公民財產權的平衡，從而有效解決這些問題。

一、土地征收法律制度的解讀

從行政學視角來看，土地征收實際上為國家出于公共利益需要，依法通過事先補償強制取得他人土地及地上附著物全部物權的一種具體的行政行為。而從行政法理論基礎上來看，其需以行政主體與行政相對人的關系作為最主要和最基本的調整對象，需要實現雙方當事人權利、義務的合理配置，以構成科學的法律秩序。在土地征收過程中，政府擁有強大征收權。對于公民來講，在合法的征收行為下，其無抗拒和表達自由意志的機會。但從行政法角度來講，政府土地征權并非是自由裁量的行政權，需要以滿足公共利益需要為目的，并在實現補償及各種程序的約束下，同時需要加強對被征收人在土地征收過程中合法權益的保護，才能維持個人利益與公共利益的平衡 。從本質上來講，個人利益與公共利益應當有一致的方向。然而在社會資源相對稀缺和有限的條件下，二者存在隱蔽的緊張關系，立法者需要維持平衡。在土地征收過程中，國家行使土地征收權，必然引發政府正授權合法性與公民財產權受法律保護規則的沖突。因此在土地征收的過程中，國家需要給予受損害特定成員相應的補償，以謀求行政征收權與公民財產權的平衡發展。

二、土地征收法律制度問題分析

從法律實踐中來看，土地征收法律制度目前依然存在一些問題，導致各地陸續出現政府違規征地、土地糾紛不斷等情況，造成了行政征收權與公民財產權的失衡，不利于社會的穩定發展。

（一）濫用土地征收權

在土地征收實踐中，濫用土地證授權的現象頻繁發生。歸根究底，與立法上的不完善有著直接的關系。目前，有關土地征收法律制度分散在多個立法文件中，使用范圍較窄。比如在《憲法》、《土地管理法》中都有與土地征收有關的規定，但是均為明確土地征收中的公共利益范圍。按照基本的法律原則，土地征收需要滿足公共利益需要，這是政府進行土地征收的唯一正當理由。而在市場經濟體制下，建設用地包含公益性用地和商業性用地，在現行立法中并未進行明確區分。在實踐中，時常出現地方政府將公共利益范圍擴大到經濟建設領域的情況，引發了民眾對項目“公益性”的質疑。從公共利益內容上來看，其不僅具有公共使用的性質，同時應當用于維護公共利益的用途。以經濟利益為目的進行土地征收，顯然不符合公共利益特征。因此，該種不以滿足公共利益需要為目的的行政行為，將導致行政相對人的合法權益受到侵害。

（二） 缺少規范征收程序

在土地征收權行使方面，只能由政府憑借公權力對土地進行強制性剝奪。但就目前來看，現行有關土地征收的法律制度普遍缺乏操作性，未制定規范的征收程序，引發了公眾對政府行為合法性的質疑。例如，在《土地管理法》中，制定有農用地轉用審批程序、建設用地審批程序等規定。但是這些規定僅僅從原則上進行了土地征收問題的解釋，并未制定嚴格的程序和變更條件。缺少規范征收程序，直接導致一些地方政府在無權批準獲越權批準的情況下進行土地征收，造成了征而不用、未征先用、多征少用等現象的出現。在司法實踐中，針對這類現象中出現的糾紛和爭議，由于缺少法律規范，法院通常采取不予受理的態度，直接導致公民財產權利無法得到保證。在爭議和糾紛解決方面，則出現了直接由地方政府進行最終裁決的情況。由于缺乏法律和相關機構的監督管理，地方政府出現了違反法定程序進行土地征收和權利濫用的情況，繼而引起了個人利益與公共利益的失衡。

（三） 征地補償制度不公

在土地征收法律制度中，政府合法行使土地征收權，還要按照規定事先給予被征收人補償。而從行政法角度來看，補償應當能夠達到維系公民財產權與行政征收權平衡的水平，才能保證土地得到成功征收。但就實際情況來看，在農村土地征收方面，時常出現低價征收農民土地的情況，導致農民利益出現了嚴重流失。作為社會弱勢群體，農民將土地當成是生存的必要條件，在土地被征收的情況下，未能得到適當的補償，將導致社會弱勢群體進一步增加，繼而給社會安定帶來威脅。按照國家現行土地征收法律制度，征收補償范圍較小，同時標準偏低，并非按照市場價格制定法定補償標準，而僅僅是對被征收人維持生存的一種補償。《土地管理法》第47條明確規定，征收土地按被征收土地的原用途給予補償。按照這一標準，補償金額按照被征地原用途和征地前3年平均年產值進行計算，并未對土地市場的價格進行考量。

（四） 缺少權利救濟機制

在土地征收實踐中，即便國土資源部門發布指導意見對征地補償標準和倍數進行明確規定，但是依然無法解決土地補償費被層層克扣的問題，最終導致發放至農民手中的補償費較少，造成農民利益受到了嚴重損害。從我國現實國情來看，土地為農民賴以生存的保障。但是“圈地運動”的不斷開展，導致了大量農民成遭遇了種田無地、上班無崗、低保無份的困境，成為了社會的“三無”弱勢群體。由于缺少完善的土地征收法律制度，同時征收過程中出現暗箱操作、補償費過低、補償費拖欠嚴重等問題，導致農民權益嚴重受損。從行政法視角來講，權利與救濟存在密不可分的關系 。所以政府在行使土地征收權利的過程中，還應給予被征收人以土地征收救濟，以保證被征收人的權益不受侵害。但就目前來看，針對在土地征收中權益受到嚴重損害的廣大農民群體，目前相關法律制度中并未設立權利救濟機制。

三、土地征收法律制度的完善對策

針對土地征收法律制度存在的種種問題，還要采取有針對性的措施，從行政法視角維系個人利益與公共利益、行政征收權與公民財產權的平衡，繼而達到規范土地征收法律適用的目的。

（一）明確界定公共利益范圍

針對土地征收權濫用的問題，還要通過明確界定公共利益范圍進行行政權力的約束，以保證公民的合法權益不受侵犯。從各國的用地實踐來看，滿足公共利益需要都是征地的唯一依據。而實現公共利益范圍的明確界定，才能為政府行使土地征收權提供規范的參照標準，以免公共利益在人為因素干擾下被擴大解釋。具體來講，就是可以在立法方面采取列舉的方式，對公共利益的各種具體情形進行羅列，如軍事用途、基礎設施建設用途、社會公共事業、國家重點扶持能源、地方公共建筑等。通過反面排除的方式，則能將用于獲取商業利益的情況排除在外，保證地方政府為滿足公共利益進行土地征收。通過明確界定公共利益范圍，則能對地方政府在土地征收中的自由裁量權進行限制，從而通過維系行政征收權與公民財產權的平衡提供法律保障。

（二）重構征地法律制度體系

為保證土地征收工作能夠依法規范開展，還要完成土地征收法律制度體系的重構。具體來講，就是針對土地審批、補償、征收等各個環節制定明確的法律規范，確立明晰的法律程序，確保各項工作能夠嚴格依照法律制度開展。例如，針對土地審批，可以通過頒發《征收許可證》執行審批程序。在具體程序制定上，可以建立用地申請、征收范圍公示申請、召開聽證會、政府審批、辦法許可證、與相關利益人協商、實施征地等程序。通過制定公開、透明的土地征收程序，保證土地被征收人能夠依法參與土地征收，則能為保證被征收人合法權益提供保障。在法律體系重構過程中，地方性法規、行政法規僅能對土地征收過程中的具體問題進行操作性規定的細化，不能對法律實質內容進行修改。

（三）確立市場化補償制度

土地征收不可避免的將造成被征收人的既得利益受到損害，為符合公平正義原則，應當由全體受益者共同承擔這些損失。所以在征地過程中，政府應當給予被征收人合理公正的補償。為實現這一目標，還應確立市場化補償制度，即遵循市場價補償原則進行補償定價標準的制定。具體來講，就是針對土地補償費、構筑物補償費、青苗補償費、殘地補償費等項目的補償價格，以市場價格為基礎進行補償，滿足公平、效率原則 。在制度確立過程中，還要考慮區位、土地供求關系、土地用途等多方面因素，以市場價格為依據進行最低補償標準的制定。通過制定合理的土地補償費分配機制，則能保證土地被征收人利益損失得到補償。

（四） 建立權利救濟機制

為完善土地征收法律制度，還應建立權利救濟機制。針對農民等失地弱勢群體，政府不應只簡單的給予一次性貨幣安置費用，還應以提供社會保障為核心采取安置方式，如就業安置、社會保險安置、留地安置等，以實現對弱勢群體的救濟。而救濟機制應包含兩部分，即行政救濟與司法救濟。行政救濟制度的確立，能夠在土地征收行政相對人認為行政行為造成自身合法權益受到侵害時，按照救濟程序向土地征收行政主體索要合法利益，即通過行政復議和行政訴訟保護自身合法權益。在行政救濟制度下，行政主體對土地征收權的行使則能得到有效監督，確保其依法行政行政權力。而在土地被征收人與行政主體在安置補償協議上未能達成一致的情況下，被征收人可以通過司法救濟維護自身合法權益 。具體來講，就是在被征收人無法就安置補償問題提出訴訟的情況下，法院可以將案件作為民事案件受理，對政府制定的安置補償標準和協議履行情況進行審查。

四、結論

濫用土地征收權、缺少規范征收程序、征地補償制度不公、缺少權利救濟機制等問題的存在，導致個人利益與公共利益、行政征收權與公民財產權的失衡，不利于和諧社會的建設與發展。因此，從行政法視角來看，還應通過明確界定公共利益范圍、重構征地法律制度體系、確立市場化補償制度、建立權利救濟機制對現有土地征收法律制度進行完善，繼而更好的推動現代社會的發展。

注釋：

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