檢察機關行政公益訴訟機制完善

摘 要 檢察機關擁有憲法賦予的國家法律監督機關的定位，應從管轄機制、訴前準備工作機制、價值的落實機制三個方面強化機制建設，推進行政公益訴訟。

關鍵詞 檢察機關 行政公益訴訟 案件管轄 訴前準備 機制建設

作者簡介：蔣凡，上海市靜安區人民檢察院檢察官助理。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.281

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出要探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，為該項制度的建立提供了政策依據。2015年7月1日，全國人大常委會授權最高人民檢察院在甘肅等13個省（區、市）檢察機關開展公益訴訟試點工作。2017年6月27日，十二屆全國人大常委會第28次會議表決通過了關于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定（自2017年7月1日起施行），標志著我國以立法形式正式確立檢察機關提起公益訴訟制度。在機制方面，筆者認為應從以下三方面予以完善：

一、檢察機關行政公益訴訟管轄機制

（一）建立行政公益訴訟集中管轄機制

檢察機關應注重整合相關罪名案件的刑事公訴、民事公益訴訟、行政公益訴訟職能，“三合一”之后提高司法管轄級別：安排地市級以上的檢察機關（直轄市為分院）的民事行政檢察和刑事檢察部門跨部門辦案機構辦理相關案件。筆者認為實施由地市、分院級檢察機關作為一審管轄的檢察機關，還便于檢察機關將阻礙一些行政機關依法行政背后的地方政府列為共同被告，遏制地方政府在行政機關依法行政、法院行政公益裁判執行過程中運用自己掌握的行政資源施加不當影響。如此，既提升了實施法律監督的檢察機關級別，使得檢察機關能更加有效地對抗地方政府及其部門的辦案干擾，又能整合案件資源，在對相關案件統一受理審查并作出起訴或不起訴決定的同時，掌握相關領域違法犯罪現象的動態、趨勢和全貌，深入辦案的同時開展階段性有重點的糾正違法、預防犯罪等工作。

（二）會同法院建立行政公益訴和異地管轄指定機制

我們還應該考慮充分發揮異地管轄制度較為靈活的優勢，可以考慮探索由省級院啟動運用管轄程序，在轄區內探索運行行政公益訴訟案件的異地管轄機制。一般而言，在地域較大的一省之內異地管轄相對較為困難，可以通過檢察機關一體化工作機制，由省級院協調指揮地市、分院級檢察機關調查取證，并組織基層院協助取證。同時，為了防止異地管轄中檢察機關與管轄地域關系的固定化帶來的潛在司法腐敗風險，筆者建議對異地管轄的指定在經過適當長的時限后進行重新調整。

二、訴前準備工作機制

（一）超期履職監督機制

筆者認為，就行政機關在檢察建議規定的期限內已依法履職客觀上卻不能立即見效的情形，可考慮在運行行政相對不起訴機制的同時繼續做好跟蹤監督工作；對于行政機關遲延履職但取得了糾正違法、損失彌補效果的，提起公益訴訟已無必要，但仍須檢察建議告知其存在履職違法要求改進、向監察機關移送瀆職線索等應其他方式有效監督。對于行政機關在收到檢察建議后一個月內依法整改的實質認定標準，筆者認為一是要積極履職，不僅有書面的整改措施，還應配套以路線圖和時間表；二是全面履職，既要依法運用自身的法定職權，又要對超越自身權限的事項主動協調或要求有權協調的機關協同履職；三是持續履職，不僅要消除被監管對象的違法違規行為，補償損失，更要建立長效工作機制，防止類似損害再度發生。

（二）證據收集專業機構協助機制

行政公益訴訟的證據收集大多具有較強專業性，檢察機關應注重與第三方專業機構建立協作機制，巧借外力更多、更有針對性地收集證據。2017年，上海浦東新區人民檢察院獲群眾舉報線索，稱位于浦東宣橋鎮的北二灶港河道北岸沿線，存在河道被違法填埋、違章搭建等情況，致使河道河水污濁、生態環境受到破壞，國家利益或社會公共利益受到侵害。為了有效收集證據，特別是突出證據的權威性和專業性，該院積極發揮專業機構的專業特長，尋求專業水務機構的業務協助，對案件中河道侵占水域面積進行數據丈量，獲取關鍵證據。同時，該院在履職中發現，上海華邦鞋材有限公司未經批準占用土地、擅自建造廠房等，造成農用地種植條件嚴重毀壞，國家耕地資源遭到破壞，國家利益或社會公共利益受到侵害。為更有效收集證據，該院與城管執法局簽訂了《關于建立公益訴訟協作機制的工作協議》，建立了信息共享和調查取證協作配合等機制，以此調取了行政執法卷宗、詢問相關人員、實地查看現場，做到全面收集固定證據，查明了國家耕地資源遭到破壞導致公共利益受到侵害以及宣橋鎮政府未依法履行職責的事實，遂向責任部門：浦東新區宣橋鎮人民政府發出檢察建議，要求鎮政府履行監督管理職責，采取有效措施，恢復土地原狀。 筆者認為，檢察機關要求專業機構協助收集證據應當注重突出重點，避免耗費專業機構過多人力和物力。首先應建立重點協查機制，通過與專業機構會商，將專業機構協助調查取證的重點落實在被訴行政機關主體資格、職責權限、是否存在不作為或亂作為行為、是否存在損害事實與結果、違法行為與公共利益受損之間是否存在因果關系等問題上。其次，應建立類案協助取證指導機制。根據各領域不同類型案件的特點、重點取證需求、證據規格標準等因素，經檢察機關與專業機構會商，制定出相應的協助取證指導意見，促進檢察機關行政公益訴訟業務的開展。再次，是證據收集甄別的費用機制。在行政機關敗訴的案件中由行政機關支付證據費用自不待言，但在檢察機關敗訴的情況下，通常較為昂貴的證據費用如何支付？筆者認為，可以考慮成立專項的檢察機關行政公益訴訟證據收集甄別基金，用以支付檢察機關在提起行政公益訴訟各階段調查取證過程中所需的合法費用。

三、檢察機關提起公益訴訟的價值落實機制

（一）司法執行機制

檢察機關提起的行政公益案件判決生效后應當由法院依照職權交付執行，相應的機制應當由法院自行建立和運營，檢察機關加以監督落實，監督的方式有以下若干種：一是對怠于執行生效判決的法院制發檢察建議，必要時制發糾正違法通知書。二是將怠于執行或拒絕執行公益訴訟生效裁判的法院工作人員涉嫌受賄、瀆職等職務犯罪線索、違法違紀線索移送監察機關處理。三是發現其他妨礙生效判決依法執行的違法犯罪線索，通過偵查監督部門移送公安機關，并監督其依法處置。具體標準是判決被告行政機關承擔義務的，法院行政審判庭應當自行政公益訴訟判決書生效之日起五日內移送執行部門，并通知檢察機關，執行部門應當在六個月內執行完畢。

（二）行政問責機制

行政公益訴訟說到底是檢察機關、審判機關以外部監督者的角度，督促行政機關落實法定職責。檢察建議和法院判決的落實還應當注重借助行政問責機制的力量。早在 2015年4月公益訴訟試點工作開始前，貴州省就出臺了《林業生態紅線保護黨政領導干部問責暫行辦法》和《生態環境損害黨政領導干部問責暫行辦法》，明確將嚴格追究在生態環境保護中失職瀆職國家機關工作人員的責任，檢察機關提起環境保護類行政公益訴訟就有了該省領導機關將依法行政落到實處，引向深入的機制后盾。同年，該省錦屏縣檢察院對縣環保局怠于履行監管職責提起行政公益訴訟，在法院判決確認該縣環保局存在行為違法后，縣政府即行責令相關污染企業停業整頓，并對全縣非煤礦山進行集中整治，還在全縣領導干部大會重播該案庭審錄像，促進該縣國家機關工作人員依法環保意識的提高。

注釋：

趙輝.檢察機關提起公益訴訟若干問題研究.昆明學院學報.2017（39）.82.

上海市人民檢察院民事行政檢察處.公益訴訟工作情況.2017（2、7）.

朱邪.貴州生態環境保護“兩個問責辦法”解讀.貴州日報.2015年4月24日，第1版；王治國、徐盈燕.檢察機關提起公益訴訟制度的優越性逐步顯現.檢察日報.2016 年 11 月 7 日，第4 版.