放活宅基地使用權惠及農民

陳彬

多形式完善宅基地取得及置換方式

浙江義烏市在改革地區探索出了不同區域農民住房保障多種實現形式，即在城鎮規劃建設用地紅線范圍內，實行城鄉新社區集聚建設；在城鎮規劃建設用地紅線范圍外，實行“空心村”改造；對遠郊山區村莊，實施“異地奔小康”工程。

在城鎮規劃紅線范圍內，實施城鄉新社區集聚建設。新社區集聚建設政策的核心內容，是在滿足農民基本居住需求的前提下，允許集聚建設對象以戶為單位申請宅基地取得及置換。村集體經濟組織成員可以宅基地上合法的住宅建筑占地面積為基數，按1∶5或每人175平方米建筑面積置換具有完全產權、可以直接入市交易的高層公寓，剩余可置換權益面積還可以在相應地段繼續選擇產業用房、商業用房、商務樓宇、貨幣等一種或多種方式置換。該模式實現了土地利用由粗放型向節約集約利用型的轉變，引導了人口產業有序集聚，優化了城市品質。全市建設的7個集聚高層公寓項目，配套7個產業項目，可安置農民1.44萬人。

在城鎮規劃紅線范圍外，實施“空心村”改造。在城鎮規劃區范圍外，除“宅基地換住房、異地奔小康”工程以外的村莊，都可以實施“空心村”改造。改造以拆除村內危舊房、盤活閑置宅基地、暢通村內道路、改善人居環境為目的，實行“零增地”改造，義烏市對“空心村”改造中安置基數予以明確，原則上不得實施“全拆全建”。實施改造的村莊，采用聯立式住宅安置，對建筑密度、容積率、房屋檐口高度進行嚴格控制，且不再規劃建設多層、高層公寓。

對遠郊山區村莊，實施“異地奔小康”工程。義烏市對地處偏遠、人口稀少、自然承載力弱的遠郊山區村莊，根據群眾意愿，實施“異地奔小康”工程。“異地奔小康”工程分為集中安置、貨幣補償安置的就近行政村安置三種類型。其中，集中安置是在山區村比較集中的鎮街單獨選址，規劃安居社區；貨幣補償安置是村級組織成員或配偶在本市其他區域有合法房產的，可放棄房屋安置，拆除山區房屋后，享受貨幣補償安置補助及舊房殘值補償；就近行政村安置是采取整村拆建，以大、中、小戶確定本集體經濟組織成員的房屋補償面積。目前，義烏市建設的5個“異地奔小康”工程項目，可安置拆遷下山脫貧對象1.1萬人。

多舉措建立宅基地自愿有償退出機制

義烏市在確保農民宅基地權益不受損和保障“戶有所居”的前提下，探索宅基地有償退出的不同方式，真正實現宅基地減量化管理。

一方面，退出宅基地復墾形成“集地券”。“集地券” 是將宅基地使用權人自愿退出的宅基地，以及參加城鄉新社區集聚建設、“空心村”改造和“異地奔小康”工程退出的宅基地等建設用地進行復墾，驗收合格折算成建設用地指標，實行集約高效管理，從而盤活建設用地存量，打通新型城鎮化和農村現代化的“任督二脈”，打造城鄉建設用地增減掛鉤的升級版。“集地券”實行臺賬登記，建設項目需要時再掛鉤在市域范圍內統籌使用，從而達到零星的建設用地指標集中統籌利用，破解了發展空間不足的難題。“集地券”可以進行交易，政府設立最低保護價40萬元/畝，初次交易獲得的收益，在扣除村級集體經濟組織計提純收益的10%之外，歸宅基地使用權人所有。“集地券”可進行銀行質押貸款，拓展金融功能。目前，義烏市建立了“集地券”后備資源庫，預計可盤活全市農村存量建設用地2000畝以上，統籌用于民生項目，破解了城鄉土地統籌利用的難題。現在全市56個村實施了“集地券”政策，政府回購收益已達7960萬元，平均每村142.14萬元。

另一方面，退出宅基地用于再分配。對于自愿退出農村宅基地的農民，可以根據土地級差有序參加城鄉新社區集聚建設，或進行純貨幣化安置補償，保證農民宅基地權益不受損。騰退的宅基地用于集體經濟組織內部宅基地再分配的，回購價格由農村集體經濟組織參照宅基地基準地價，與宅基地使用權人協商確定，政府給予每平方米1000元的補助，全市已累計退出農村宅基地3.3萬平方米。

與此同時，全面開展老城區更新改造。義烏市大力實施了5.78平方公里老城區更新改造，通過貨幣補償、產權調換、貨幣化安置憑證三種補償方式退出“城中村”宅基地。首批啟動的3個區塊改造，占地567畝，房屋建筑面積共計約32萬平方米，涉及1954戶，目前工程進展順利。

多渠道完善宅基地權益保障方式

加快農村住房歷史遺留問題處理，全面實施農村宅基地房地一體的不動產統一登記，完善宅基地抵押流轉等權益，實現由單一居住功能向多功能轉變。

有序處理農村住房歷史遺留問題。義烏市將農村住房歷史遺留問題區分為嚴重違法和輕微違法，其中宅基地超過批準面積或按戶控面積少于一間36平方米、住房超建少于1層，至今未依法處理，視為輕微違法，列入歷史遺留問題處理范圍。義烏市對輕微違法的納入有償使用范圍，有償使用費參照宅基地樓面基準地價，以宗地為單位，由村集體經濟組織按20年使用期限向農戶一次性收取，并根據超占建筑面積大小，采取累進制收費辦法。嚴重違法的，按照土地管理和規劃法律法規予以拆除。

建立城鄉置換權益交易制度。義烏市出臺相關政策文件，規定城鄉新社區集聚建設對象退出宅基地或放棄宅基地分配資格權的，折算成置換權益。該權益可以交易，且政府設定最低保護回購價，確保農民權益不受損。目前，全市置換權益已成交1729宗，成交面積17.62萬平方米。

全面開展宅基地抵押及嘗試宅基地使用權轉讓。2015年12月，義烏市依法辦理了全國首宗農民住房財產權抵押登記，發放全國農村宅基地抵押貸款第一單。截至2017年年底，義烏市24家金融機構均可開展業務辦理，累計辦理宅基地抵押登記125宗，抵押金額達2.24億元，貸款金額1.64億元。

同時，在保障基本居住條件的前提下，允許農村宅基地使用權人自愿將依法取得的“客票”宅基地使用權連同地上建（構）筑物，通過買賣、互換或其他合法方式轉讓給本市特定受讓人，使用年限最高為70年。

多途徑探索宅基地使用制度

義烏市充分發揮市場配置資源的決定性作用，實現農村宅基地從永久無償使用向分類有償使用轉變，提高節約集約利用水平，促進農村宅基地高效配置。

一是允許宅基地有償調劑。允許宅基地分配權進行調劑，農民無償分配取得的宅基地在落地前，如權利人自愿放棄落地權退出宅基地的，在確保“戶有所居”的前提下，遵循自愿有償的原則，可由村集體經濟組織統一回購，再通過市場公開配置方式，有償調劑給本村集體經濟組織成員。義烏市赤岸鎮蔣坑村通過“空心村”改造取得的宅基地分配權，首次通過拍賣會實施公開拍賣，共成交40平方米，每平方米均價3350元。

二是完善宅基地有償選位。宅基地有償選位，是義烏市農村集體經濟組織自發的基層創新，開展農村土地制度改革后，義烏市將群眾首創之舉上升為制度設計，鼓勵以公開競爭方式進行有償選位，實現宅基地市場化配置。據初步統計，全市農村集體經濟組織累積收取有償選位費約110億元，其中大部分費用用于更新改造區的基礎設施配套和經濟困難戶建房補助，有效解決了公建設施資金和經濟困難家庭建房資金問題。