提升農村品質 促進城鄉發展

呂萍 鐘榮桂 楊柏文 趙禎

江西省余江縣位于江西省東北部，屬于我國的糧食主產區，自2015年8月開始正式啟動農村土地改革三項試點中的宅基地制度改革試點。經過兩年多的試點實踐，余江縣騰出了建設用地，為村莊長期建設提供了場所，探索出了農村宅基地制度建設和完善的經驗；強化了政府公共管理的基層隊伍，總結出了農村治理的經驗模式；在掌握農村基本資源情況的基礎上，拓展了農業增收渠道，增強了農民致富意識，夯實了城鄉統籌發展的基礎。

健全制度，規范管理

長久以來，農村宅基地空置、閑置問題明顯，“一戶多宅”現象普遍存在，以及由此引發的農村住宅開發、小產權房等問題屢見不鮮。針對宅基地制度在運行中出現的問題，國家不斷推出完善宅基地制度各種措施，同時也推出了一系列的農村發展計劃和政策。但由于政策推進的成本較大，土地制度深層次的問題解決難度大，目前政策成效并不顯著。現實中存在的問題也表明我們需要更科學民主的政策決策，更規范細致的政策方法，更科學有效的監督執行，余江縣農村宅基地制度改革的順利推進，探索總結出了農村宅基地制度完善方面的經驗。

目前，余江縣共退出宅基地24160宗3270畝，其中有償退出4576宗795畝，無償退出19584宗2475畝；退出宅基地復墾574畝；流轉宅基地56宗20.5畝。釋放的空間可以解決未來10年～15年農民建房用地需要，避免了新占耕地。

余江縣農村宅基地制度改革試點以提升農村品質、促進城鄉發展為方向，以落實“一戶一宅”為目標，以“村民自治”為主要力量，以“政策宣傳”為重要助力，采取了全域、限時推進的戰略。

嚴格區分農村宅基地和住房用地范疇，分類確權登記。農村宅基地是歷史形成的概念，從對宅基地的規定來看，可以理解成與城市保障性住房劃撥用地類似。因此，“一戶一宅”也就是相當于城市一戶居民只能享受一次保障房待遇，是必須堅持的準則。然而，隨著農村住房市場的興起，在農村集體內部發生了通過有償方式進行房產交易的行為，但從宅基地給予農民基本保障的意義上說，有些住宅用地已經超出了宅基地的概念。其次是在城市與農村之間通過有償方式進行的房產交易行為，包括以“農家樂”“觀光農業”“度假住所”等名目，以短期租賃或者長期租賃的形式使用住宅用地，而這些用地也已經不再是宅基地的范疇了。所以，對宅基地的管理，有必要以村鎮規劃確定的住宅用地范圍為基礎，明確具有保障性質的宅基地規模和其他建設用地的規模，并規定兩種農村住宅用地的差異和管理規則，使農村房產交易市場明晰化和有序化。

余江縣的農村宅基地制度改革正是抓住了問題關鍵，探索出了一套整體治理模式。這個模式可概括為：規劃先行、身份確認、確權基礎、拆除難點、補償協商、登記保障。余江縣的各個村都完成了村鎮規劃，并對村民身份按照一定的規則進行了確認，依照“一戶一宅”的界址和測量面積來作為確權依據，并對“一戶一宅”以外的住宅進行清理拆除，對被拆除的村或進行貨幣補償、或登記造冊進行備案（臺賬），最后完成全村宅基地的登記和統計工作。余江縣農村宅基地改革的重要成果之一，就是明確區分了宅基地和住宅用地，實際占用宅基地面積減少、儲備住宅用地增加、基礎設施和公共設施用地面積增加。

夯實制度基礎，實現農村宅基地有序利用。盡管國家和地方層面都有關于農村土地管理的立法和政策規定，但過于原則和寬泛，不便于實際操作，難以滿足和適應實際的需要，形成沉淀多年的農村管理的巨額“欠債”。在政府解決這些歷史遺留問題的過程中，拆除村民的住宅是難度最大的。余江縣在拆除村民住宅的工作過程中，首先通過宣傳國家法律法規，讓“宅基地不是祖產，是集體財產”等內容深入人心；其次通過編制村莊規劃，合理確定保留、撤并村莊、中心村，隨意亂建、侵占耕地等不正之風得到遏制，變無序違規的住房為有規劃依據、法律許可的住房。余江縣在探索農村宅基地有償退出方面，創造性地使用了臺賬管理制度。即由村集體將村民退出的住宅超出部分，由村集體記錄臺賬入冊，等到村民的孩子成年后分家立戶需要申請宅基地的時候，村集體可將這部分宅基地按規定建筑面積退還給該戶人家。這種方式既體現了宅基地有償退出的理念，也在保障村民住宅用地的前提下為集體節約了行政成本，實現了多贏。余江縣農村宅基地改革的做法，解決了農村建設用地指標無法滿足新增人口需求，以及宅基地供需長期緊張的矛盾。

通過“一戶一宅”為目標的農村宅基地制度改革，余江縣探索出宅基地有償使用和有償退出機制，合理確定宅基地收益分配方案，在節約集約利用宅基地資源的同時，通過建立宅基地測量、登記備案制度，促進了農村不動產登記工作的開展，完善了農村宅基地的利用和管理，建立和完善了農村住宅市場，實現了農村土地利用和管理從混亂到規則有序的轉變。

村民自治，強化基層

農村發展的落后，不僅體現在經濟上，也表現在社會、政治等方面，是由多種復雜的原因交織在一起的。首先，普通農民對國家政策了解有限，關心程度不夠，因此許多正式規則在農村形同虛設；其次，農村的基層組織建設相對薄弱，關心集體的觀念淡薄；第三，多數農村的生產方式和經營方式依然落后，農業收益低下。在這一背景下，強化基層治理對于改革的順利推進至關重要。

余江縣在基層黨組織領導下，在1040個村建立和完善了村民事務理事會，選出了8752名理事會成員。村民事務理事會由村兩委成員、鄉賢和村民共同組成，主要負責推進農村宅基地制度改革的事宜。村民事務理事會的主要權責包括：配合編制并執行村莊規劃；對農村集體經濟組織成員資格進行初審，受理村民建房申請；制訂本集體經濟組織宅基地分配方案；制訂本集體經濟組織宅基地增值收益分配方案；確定本集體經濟組織的宅基地有償使用費的起征標準；制訂本集體經濟組織的宅基地無償退出有償退出辦法；對符合有償使用費收取標準的住戶收取相應費用，對有償退出宅基地的村民按標準進行補償；對宅基地流轉的條件進行把關，并收取流轉收益；對農村宅基地制度改革資料進行整理歸檔，建立臺賬等。

筆者調研發現，關于是否有償退出、退出的補償標準等內容，各個村之間并不相同。但從實施的效果來看，村內部居民之間的矛盾并不大，原因就在于基層的村民事務理事會在了解本集體經濟組織情況的基礎上，因地制宜地制訂和實施了適合本集體經濟組織特色的改革方案。這一實踐證明，第一，制定規則重要的是追求相對公平，這對村民至關重要；第二，正式規則與非正式規則結合，可以更為有效的達到規范和治理的目的。國家法律法規、各級政府政策規定是規范宅基地的正式規則，而村民事務理事會制定的鄉規民約是非正式規則，將國家的大政方針等正式規則與鄉村的村民自治等非正式規則有效結合，可以取得事半功倍的成效。

余江縣的農村宅基地制度改革，強化了集體組織的建設和集體觀念，為農村發展提供了保障；強化了農村基層組織建設在農村發展中的地位和作用，規范和完善了農村發展的社區組織、鄉村文化和村規民約等制度。

顯化資產，城鄉發展

余江縣的農村宅基地制度改革，就一些鄉鎮而言，尤其是改革推進的比較快和早的鄉鎮，城鄉協調發展趨勢已經初見端倪。不論是鄉村規劃和建設，還是村鎮基礎設施的建設；不論是農業專業戶的發展、農業合作社的建設，還是現代農業的發展等；不論是返鄉農民工創業，還是農村信貸融資發展，都已小有成效。

余江縣通過農村宅基地制度改革，不僅得到了政府的建設資金資助，也獲得了鄉賢的大力支持，鄉村的基礎設施建設和公共服務得到了極大改善。余江縣作為糧食主產區和農業縣，打破一家一戶的耕作方式，通過種植專業戶、養殖專業戶、農業合作社等方式進行農業生產是必然趨勢，同時在穩定傳統農業發展的基礎上，發展現代農業增加農民收入，也是未來的發展方向。筆者調研發現，余江縣人均耕地為0.5畝～1.5畝，農地流轉現象十分普遍。一些規模較大的農業生產單位，利用各個村莊的優勢資源，形成了生產、經營和銷售的綜合體，提高了生產效率。

農業的發展需要資金支持，農村宅基地制度改革也為其提供了契機。目前，余江縣農村房地一體不動產確權登記工作已經基本完成，為農民進行住房抵押貸款奠定了基礎。全縣農房抵押、宅基地抵押和承包地抵押基礎工作已經逐步完善，以村民個人信用、村整體信用，以土地和房屋為抵押物的農村信貸融資的探索，使農村的發展如虎添翼。余江縣的農村宅基地制度改革，可以說是完成了城鄉協同發展的第一步，為提升農村的基礎設施和公共管理服務設施水平、實現城鄉的長遠發展奠定了重要基礎。