固定源排污許可證監(jiān)測管理制度研究

王亞瓊，趙英煚，宋國君，馬莉娟，高利珍

1.太原理工大學環(huán)境科學與工程學院，山西 太原 030024 2.咸陽市環(huán)境保護局，陜西 咸陽 712000 3.中國人民大學環(huán)境學院，北京 100872 4.中國環(huán)境監(jiān)測總站，國家環(huán)境保護環(huán)境監(jiān)測質量控制重點實驗室，北京 100012

《環(huán)境保護法》(2014)規(guī)定了國家依法實行排污許可管理制度。排污許可管理制度是一種典型的行政許可制度，是以單個污染源為管理單位的微觀政策手段[1]，其管理對象是一定規(guī)模以上的固定源[2]。根據(jù)《控制污染物排放許可制實施方案》，排污許可制作為依法規(guī)范企事業(yè)單位排污行為的基礎性環(huán)境管理制度，環(huán)保部門對企事業(yè)單位發(fā)放排污許可證，并依證監(jiān)管，從2017—2020年，逐步對全部固定源實施排污許可證管理。根據(jù)《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》(以下簡稱“垂改意見”)的要求，將縣級環(huán)境監(jiān)測機構的主要職能調整為執(zhí)法監(jiān)測，支持配合屬地環(huán)境執(zhí)法，此改革在“十三五”時期全面完成。可見，固定源監(jiān)測管理制度建設是國家固定源監(jiān)管制度改革的現(xiàn)實需要。

目前，國內關于固定源監(jiān)測管理的研究集中于工作中問題的發(fā)現(xiàn)與提出改進建議[3-4]、監(jiān)測能力建設、監(jiān)測管理水平提升[5]等方面。此外，已有的研究還包括對自行監(jiān)測制度的研究與探討[6-7]、排污許可證監(jiān)測管理國外經驗學習[8]和理論探討[9]等方面，對固定源排污許可證監(jiān)測管理制度的系統(tǒng)性的研究仍屬空白。在中國全面實施排污許可制及垂改的背景下，本研究從現(xiàn)實需求出發(fā)，在理論分析和制度改革要求的指導下，對基于排污許可證管理的固定源監(jiān)測管理制度進行了系統(tǒng)的改進設計。

1 排污許可證監(jiān)測管理模式

1.1 排污許可證中的執(zhí)行標準

排污許可證是一種“個案管理”的政策工具。每個固定源的排污許可證中都包含了對固定源每個產排污單元的管理要求，核心要求是產排放單元的執(zhí)行標準，包括污染物排放濃度限值、排放量限值、設施運行條件限制等要求，以及與之配套的監(jiān)測、記錄、報告要求等。在全面實施固定源排污許可管理制度的政策環(huán)境下，執(zhí)行的排放標準也由過去“一刀切”的行業(yè)排放標準逐步過渡到落實“國家行業(yè)排放標準——單一源排放標準”雙層排放標準體系下的排放標準要求[10]。

在雙層排放標準體系內，國家行業(yè)排放標準是確定單一源排放標準的導則，是一種“底線”標準。單一源排放標準通常來源于環(huán)評準入階段的環(huán)評文件中以及排污許可證申請階段的申請報告中。單一源排放標準與環(huán)境質量達標規(guī)劃的要求相一致，與固定源所在區(qū)域的環(huán)境質量改善目標相關，與固定源承擔的減排責任相關，是一類形式多樣、約束性更明確的針對單個固定源的定制標準。通常，排污許可證中產排污單元執(zhí)行的是同類標準中更嚴格的單一源排放標準，將環(huán)評準入階段和排污許可證申請階段提出的要求在運行階段執(zhí)行，落實對固定源的事前、事中、事后監(jiān)管。在項目準入階段，單一源排放標準主要包括排放量標準(來源于達標規(guī)劃、削減指標等)、排放率標準(與局地環(huán)境質量有關，用模型模擬獲得)、最佳可得控制技術標準(BAT)，以及管理措施等一系列特定的準入要求。在許可證申請階段，主要包括重污染天氣等特殊時段的日排放量要求、采暖期月排放量要求、無組織排放管理要求、小型排放單元的參數(shù)替代管理要求、運行和維護期間管理要求等。

以案例——燃煤電廠的排污許可證為例，該案例執(zhí)行的排放標準類型如表1所示。

表1 案例——燃煤電廠排污許可證中執(zhí)行的排放標準示例及監(jiān)測要求Table 1 Examples of emission standards and monitoring requirements implemented in the case of a coal-fired power plant operating permit

注：“*”月績效折合量是用上年度月度的績效值(單位發(fā)電量對應的排放量)與本年度實際發(fā)電量的乘積。

由表1可見，相對于以濃度限值為主的行業(yè)排放標準，形式多樣的單一源排放標準更具靈活性和精準性，效率更高、技術激勵性更強。A2發(fā)電鍋爐執(zhí)行的BAT標準來源于技改時的環(huán)評文件中，采用最佳可得控制技術(低氮燃燒+選擇性催化還原技術)，技術可達水平為90 mg/m3，嚴于國家行業(yè)排放標準的100 mg/m3；A1鍋爐執(zhí)行的排放率標準來源于環(huán)評文件中，用AERMOD模型得到與局地環(huán)境空氣質量落地點濃度直接相關的SO2短周期排放率限值；A1鍋爐年排放量限值在排污許可證申請階段根據(jù)上年度平均績效值核定，表示管理常態(tài)下可達的排放量水平，嚴于環(huán)評文件批復的年許可量；特殊時段，如采暖期月排放量限值根據(jù)最優(yōu)績效月確定，表達最佳管理績效狀態(tài)下的月排放量水平；對燃煤破碎車間小型收塵器的排放口用代表排放水平、可連續(xù)監(jiān)測的布袋收塵器的過程參數(shù)壓力損失替代；對無組織排放管理，通常采用操作條件要求。采用何種監(jiān)測方式，對應何種監(jiān)測和記錄要求，與不同的排放標準限值形式有關，也與排放限值的考核要求相匹配。

1.2 監(jiān)測管理制度的政策目標

排污許可證是固定源環(huán)境守法的依據(jù)、政府環(huán)境執(zhí)法的工具、社會監(jiān)督護法的平臺[11]，排污許可證中包含了固定源所需要遵守的全部管理要求。監(jiān)測管理圍繞排污許可證管理全過程，是落實以排污許可證為載體的，固定源須遵守的各項法律法規(guī)要求的最重要手段之一。過去的固定源監(jiān)測管理主要由自行監(jiān)測、監(jiān)督性監(jiān)測兩項政策組成，現(xiàn)在的排污許可證監(jiān)測管理囊括了兩者的基本要求，但與兩者又有區(qū)別。因此，需要對現(xiàn)有的固定源監(jiān)測管理制度進行改進設計。根據(jù)制度設計理論，制度在運行過程中需要進行設計并不斷改進[12]，特別是現(xiàn)有制度不能履行其形成之初被預想的功能時，需要進行重新設計[13]。制度設計與改進的標準包括界定權利邊界、降低成本、消除外部性、降低不確定性、提高經濟效率[14]等多個方面。從固定源監(jiān)測行為的實施主體進行區(qū)分，守法監(jiān)測的主體是固定源，通過信息的測量、收集、記錄、處理、分析，證明自己的排放行為符合法律法規(guī)的要求；執(zhí)法監(jiān)測(檢查)的主體是環(huán)保行政主管部門，通過對污染源的守法信息進行收集和分析，確認守法狀況、為執(zhí)法行動提供證據(jù)、查明和矯正違法行為[15]。

依托排污許可證“一證式”管理工具，監(jiān)測管理制度的目標是通過守法監(jiān)測落實企業(yè)自行監(jiān)測的主體責任，通過執(zhí)法監(jiān)測明晰管理部門的有限監(jiān)管責任。結合排污許可制度改革和監(jiān)測垂改的新要求，在監(jiān)測技術、管理成本、管理人員能力等客觀條件約束下，在原有制度體系的基礎上進行重新設計。特別是通過明確政策相關者的職責與分工，對監(jiān)測管理機制和程序進行規(guī)范性設計，最終達到固定源通過監(jiān)測能獲得自證守法信息的政策目標，以及監(jiān)管部門能獲得足以支持執(zhí)法信息的政策目標。

2 監(jiān)測管理體制和機制

2.1 垂改后政策相關者的職責與分工

固定源監(jiān)測管理政策的相關者主要包括作為守法責任主體的固定源所有者或運營者，作為監(jiān)管與執(zhí)法責任主體的環(huán)保主管部門，也包括為兩者服務的技術支持單位等其他主體。固定源所有者或運營者的責任非常明確，根據(jù)污染者付費原則，需要履行法律法規(guī)要求其承擔的監(jiān)測和證明守法的責任。環(huán)保部門的職責劃分相對比較復雜，各級主管部門需要依法履行法律賦予的職權，承擔法律規(guī)定的責任。

按照《排污許可管理辦法(試行)》的規(guī)定，排污許可證監(jiān)管的原則是“誰核發(fā)，誰監(jiān)管”。根據(jù)垂改意見，環(huán)境執(zhí)法實施屬地管理。可見，在法律授權和垂改意見的要求下，對固定源的監(jiān)管，環(huán)保部主要負責政策的制定和監(jiān)督執(zhí)行，省級環(huán)保主管部門主要負責政策的組織實施和監(jiān)督，市級環(huán)保主管部門及其派出分局負責核發(fā)排污許可證和實施證后監(jiān)管。在實施層面，承擔許可證自行監(jiān)測方案審核職責的為許可證核發(fā)部門，包括核發(fā)重點管理排污單位許可證的市級環(huán)保局監(jiān)測部門，以及核發(fā)簡化管理排污單位許可證的縣級環(huán)保局監(jiān)測部門，承擔證后監(jiān)管和監(jiān)測的主要是屬地環(huán)保局及其監(jiān)測和執(zhí)法部門。根據(jù)垂改意見的屬地化管理要求，縣級監(jiān)測部門承擔的主要職能由“監(jiān)督性監(jiān)測”轉變?yōu)榘醋C“執(zhí)法監(jiān)測”，由縣級環(huán)保部門直接領導，并接受市級核發(fā)部門的管理，通過建立監(jiān)測與執(zhí)法的聯(lián)動和快速響應機制，配合環(huán)境執(zhí)法。在證后監(jiān)管的過程中，通過建立科學和規(guī)范的程序，要求屬地監(jiān)管部門制定監(jiān)管執(zhí)法計劃，由上級主管部門監(jiān)督和考核，以此明晰排污許可證執(zhí)法監(jiān)測和執(zhí)法管理的有限監(jiān)管責任。

企業(yè)的第三方監(jiān)測和服務機構可以為企業(yè)的守法監(jiān)測、數(shù)據(jù)整理、數(shù)據(jù)分析、監(jiān)測檔案管理等需求提供服務，監(jiān)管者也可以通過政府購買服務為排污許可證監(jiān)管提供技術支持。除此之外，排污許可證及執(zhí)行報告信息在國家排污許可證信息平臺公布，行業(yè)協(xié)會、研究機構、大學、公益團體、公司、一般公眾等也可以參與到監(jiān)管過程中，有利于促進守法監(jiān)測和執(zhí)法監(jiān)測(檢查)工作，降低監(jiān)管成本。

2.2 基于排污許可證管理的監(jiān)測管理機制

機制設計理論涉及的兩個核心問題是信息效率和激勵相容，目的是保證制度框架下干系人的利益與政策設計的目標相一致[16]。在明確了各政策相關者責任和職責的基礎上，對監(jiān)測管理程序進行規(guī)范性設計，在技術可行、人員能力可達、成本有效的前提下，確保固定源能夠有效獲得足以自證守法的全面、準確的監(jiān)測信息，確保監(jiān)管部門能夠對固定源的排放行為進行有效監(jiān)管，減少行政資源的耗費，提升行政監(jiān)管效能。

首先，為了使監(jiān)測法規(guī)更具可操作性和規(guī)范性，與排污許可證管理“許可證申請-受理與核發(fā)-證后監(jiān)管執(zhí)法”3個階段的管理相契合，對監(jiān)測管理流程進行了系統(tǒng)設計，如圖1所示。監(jiān)測管理流程主要包括“固定源制定并提交自行監(jiān)測方案-核發(fā)部門審核-方案納入排污許可證中成為規(guī)定-依規(guī)定自行監(jiān)測-監(jiān)測記錄-執(zhí)行報告提交-執(zhí)行報告審核-執(zhí)法監(jiān)測和執(zhí)法檢查”全過程管理。

圖1 基于排污許可證管理的固定源監(jiān)測管理流程Fig.1 Flow chart of stationary source monitoring management based on permit management

其次，固定源制定自行監(jiān)測方案，核發(fā)部門審核后將其納入排污許可證中成為管理要求，是許可證申請與核發(fā)環(huán)節(jié)的重要部分。目前的自行監(jiān)測管理規(guī)范中，納入的監(jiān)測指標主要是行業(yè)排放標準中規(guī)定的指標。在排污許可證管理逐步深化后，將包含更多的單一源排放標準指標，排放限值的形式更加多樣。監(jiān)測的目的是判定合規(guī)性，采用不同的監(jiān)測指標，一方面和排放限值形式有關，另一方面也和監(jiān)測技術和監(jiān)測成本相關。許可證的管理對象以大型固定源為主，污染物指標多由煙氣連續(xù)自動監(jiān)測系統(tǒng)(CEMS)監(jiān)測，少部分指標采用手工監(jiān)測、替代性指標監(jiān)測等方式。此外，對于限制性規(guī)定形式，適宜通過視察或采用手持設備拍攝等方式進行檢查和記錄。

對于CEMS監(jiān)測系統(tǒng)的管理:一是在初始安裝階段要按照技術規(guī)范的要求安裝，進行自主驗收，通過認證測試后使用；二是使用質量保證和質量控制程序，保證監(jiān)測數(shù)據(jù)的準確性；三是固定源要承擔數(shù)據(jù)審核責任，使用缺失數(shù)據(jù)補充程序對缺失數(shù)據(jù)進行補充。對于手工監(jiān)測指標，固定源需按照排放標準、環(huán)評文件等要求制定監(jiān)測方案。對于替代性監(jiān)測因子，要基于“個案管理”原則制定自行監(jiān)測方案，包括選取代表性和可監(jiān)測的指標、設置指標范圍、設置績效標準、確定監(jiān)測頻次、確定考核周期等步驟。以案例電廠的破碎車間袋式除塵器為例，采用與袋除塵器顆粒物去除效率密切相關且連續(xù)監(jiān)測成本更低的壓力損失指標，輔助清灰機制指標，兩項指標共同表示排氣筒顆粒物排放濃度，作為許可證中執(zhí)行的單一源排放標準。

最后，固定源要按照許可證中的規(guī)定，對監(jiān)測信息進行記錄，定期提交執(zhí)行報告。記錄的作用是使監(jiān)測過程和監(jiān)測結果信息可核查，為監(jiān)管部門判斷固定源是否守法提供依據(jù)。記錄的信息通常包括原始監(jiān)測數(shù)據(jù)、質量保證測試信息、設施維護信息、設施開停機信息、異常運行信息等。固定源對原始監(jiān)測數(shù)據(jù)按照規(guī)范處理，并向監(jiān)管部門提交執(zhí)行報告。監(jiān)管者制定監(jiān)管執(zhí)法計劃，通過對企業(yè)提供的執(zhí)行報告核查，與現(xiàn)場檢查和執(zhí)法監(jiān)測相配合，判斷其是否守法排放。

3 執(zhí)法監(jiān)測與證后監(jiān)管

落實“一證式”監(jiān)管主要通過兩類手段配合使用：一是制定監(jiān)管執(zhí)法計劃，對執(zhí)行報告和相關支撐材料進行書面審核；二是實施現(xiàn)場檢查以及執(zhí)法監(jiān)測。在以往的政策框架內，主要通過監(jiān)督性監(jiān)測與現(xiàn)場執(zhí)法檢查相配合的方式，耗費的監(jiān)測和執(zhí)法資源多、實施成本高、目的性不強、效果不明確，且監(jiān)管部門需要承擔無限責任。在排污許可證監(jiān)管框架內，對執(zhí)行報告和臺賬記錄進行“審計式”檢查，分析數(shù)據(jù)間的邏輯性，并配以指向明確的“靶向”現(xiàn)場執(zhí)法檢查和監(jiān)測。監(jiān)管方式的轉變能夠節(jié)約監(jiān)管成本，提升監(jiān)管效能，強化執(zhí)法效果，還能夠厘清監(jiān)管部門的有限責任。但是，新的監(jiān)管方式也對監(jiān)管的專業(yè)性提出了更高要求。縣級環(huán)保部門普遍存在環(huán)境監(jiān)測人員和執(zhí)法人員數(shù)量少、專業(yè)能力不足等問題，對執(zhí)法方案的制定，對專業(yè)的書面審計工作都難以勝任。針對以上問題，一方面可以通過政府購買技術服務的形式進行補充，另一方面更需要進行程序化、規(guī)范化的制度設計，指導監(jiān)管部門和技術服務方制定監(jiān)管執(zhí)法計劃。

監(jiān)管執(zhí)法計劃制定的原則：一是能夠充分識別守法情況；二是具有可操作性和成本有效性。對于執(zhí)法計劃的制定和實施程序，主要包括以下幾個方面：①確定監(jiān)管對象優(yōu)先級。根據(jù)固定源的歷史守法情況，對環(huán)境影響的程度和范圍，確定執(zhí)法計劃對象的優(yōu)先順序。②制定核查方案。方案包括對執(zhí)行報告、原料和產品記錄、產排污設施運行狀態(tài)和記錄、監(jiān)測設施運行狀態(tài)和記錄等的審計式核查，通過信息間的邏輯關系核查是否守法排放。核查的邏輯以比較分析、批量分析為主，通過對行業(yè)內污染源的橫向對比分析，現(xiàn)狀與歷史的縱向對比分析，進行快速核查。對同類設施、同行業(yè)的專業(yè)性批量分析，有利于節(jié)約成本，實現(xiàn)高效審核。③專業(yè)調查。對審計中存在邏輯鏈不符等問題，在例行現(xiàn)場檢查和監(jiān)測之外，重點進行有針對性的專業(yè)調查，通過專家團隊研判識別問題。完成執(zhí)法計劃后，監(jiān)測與執(zhí)法部門提供監(jiān)管執(zhí)法報告，由上級環(huán)保主管部門監(jiān)督考核，可作為盡職免責的依據(jù)。此外，除標準化的監(jiān)管計劃程序外，還可以拓展“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”等創(chuàng)新監(jiān)管方式，為執(zhí)法監(jiān)測和證后監(jiān)管服務。

4 結論和建議

1)當前正在全面實施固定源排污許可證管理，依靠精細化的“一證式”管理工具，固定源執(zhí)行的排放標準由以行業(yè)排放標準為主正逐步過渡到“國家行業(yè)排放標準——單一源排放標準”雙層排放標準體系，且以執(zhí)行更為全面和精準的單一源排放標準為主。執(zhí)行的排放限值包含了濃度、排放量、替代性指標、操作性要求等多種形式，與之對應的監(jiān)測要求及考核方式也更加多樣化。

2)設計基于排污許可證管理的監(jiān)測管理制度，在體制上明確固定源制定自行監(jiān)測方案和守法監(jiān)測的主體責任，厘清許可證核發(fā)部門和承擔監(jiān)管執(zhí)法職責的屬地監(jiān)測和執(zhí)法部門的監(jiān)管職責，在機制上系統(tǒng)設計“固定源制定并提交自行監(jiān)測方案-核發(fā)部門審核-方案納入排污許可證中成為規(guī)定-依規(guī)定自行監(jiān)測和記錄-提交執(zhí)行報告-執(zhí)行報告審核-執(zhí)法監(jiān)測和執(zhí)法檢查”的全過程管理模式。

3)建議結合排污許可制改革和監(jiān)測執(zhí)法垂改的要求，設計標準化的監(jiān)管計劃制定和實施程序，節(jié)約監(jiān)管成本，提升監(jiān)管效能，強化執(zhí)法效果，明晰監(jiān)管部門監(jiān)管與執(zhí)法監(jiān)測的有限責任。建議拓展“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”等創(chuàng)新監(jiān)管方式，為執(zhí)法監(jiān)測和證后監(jiān)管服務，提升管理部門的管理效率和專業(yè)化水平。

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