領導干部自然資源資產離任審計研究

任少敏

一、領導干部自然資源資產離任審計的概述

（一）自然資源資產的含義

自然資源，是指在原始狀態下就具有一定利用價值的自然物，自然資源在我國的分布較為廣泛，按照是否具有實物形態可以劃分為兩類，一類是如土地、森林、水、礦產、海洋等具有實物形態的自然資源，另一類是如光、熱等無實物形態的尚待開發的資源。自然資源資產是資產化的自然資源，既包括可用價值計量的土地、礦產等，還包括開發利用自然資源所引起的如大氣、水等環境變化狀況。

（二）領導干部自然資源資產離任審計的概念

現行的社會體制下，領導干部的任職期間相對較長，在評價領導干部在位期間業績時，不僅僅衡量其經濟責任履行情況，還要考慮其對自然資源資產的保護及開發利用情況。因此，領導干部自然資源資產離任審計構成了審計領導干部的重要組成部分，主要指對領導干部在任職期間所管轄范圍內自然資源資產的管理、保護和開發利用情況進行審查鑒定的評價活動。

（三）領導干部自然資源資產離任審計的主體和對象

我國的自然資源資產的所有權歸屬于國家，這一性質決定了我國的領導干部自然資源審計的主體是國家審計機關，同時還需要其他部門相關人員的積極參與和配合。由于自然資源種類各異、分布廣泛，國家將其管理權進行分散，分配到各個地區，各個地區就承擔起受托管理的責任，領導干部作為各個地區的管轄者應當對生態環境負責。因此，領導干部自然資源資產離任審計的對象是領導干部，對領導干部任期內所管轄的地區所屬的林業、海洋、水利、國土等生態環境進行評價。

二、自然資源資產負債表審計的概述

（一）自然資源資產負債表審計的內涵

自然資源資產負債表，就是用價值量來核算自然資源的具有資產負債表形式的表格。傳統的財務報表審計是以財務報表為鑒證對象，對報表所反映的財務狀況、經營成果及現金流量形成審計結論、發表審計意見的過程。因此可以將自然資源資產負債表審計定義為注冊會計師通過實施相關審計程序來獲得充分適當的審計證據進而評價自然資源資產負債表是否在全部重要方面遵循相關標準及準則，從而出具相關的審計報告，提高預期使用者對自然資源資產負債表的信任程度。

（二）自然資源資產負債表審計與自然資源資產離任審計的關系

領導干部自然資源資產離任審計是對領導干部在任職期間的自然資源資產受托責任的履行情況進行審計，而具體的履行情況需要建立量化的指標評價體系才能使其更科學、合理，因此領導干部自然資源資產離任審計是以自然資源資產會計數據為基礎的審計。

對二者的區別，可以從審計主體、審計內容兩個方面來比較，如表1。

表1 自然資源資產負債表審計與自然資源資產離任審計的區別

三、領導干部自然資源資產離任審計的難點

（一）相關的法律法規制度不夠完善

為規范和保障自然資源的合理利用和保護行為，我國出臺一系列與自然資源相關的法律法規，如針對森林資源出臺了《中華人民共和國森林法》，針對礦產資源實施了《中華人民共和國礦產資源法》等，盡管如此，但仍然存在著一些因素制約自然資源資產離任審計的發展。領導干部在任期間對環境的影響程度在其離任時要接受相關部門的考核，但是僅有的是籠統概括的項目并沒有制定非常具體的考核內容，評價指標不夠詳細，缺乏可操作性，導致領導干部的責任劃分不清，缺乏相應的法律法規進行制度約束，因此領導干部自然資源資產離任審計更加形式化。

（二）自然資源資產信息較為復雜，數據不易搜集

自然資源資產離任審計的有效實施，豐富完整的自然資源自然信息是基本必備條件。需要的自然資源資產的信息涉及資源的存量及變動情況、開發情況、破壞情況及其修復情況等我國的自然資源資產的管理部門比較分散，如國家水利局、國家林業局等，因此相關自然資源資產信息的搜集需要多個政府職能部門的配合。此外，相關信息搜集起來技術難度較高，統計程序較為復雜，信息收集的頻率收到限制，出現數據斷層，無法滿足審計的需要。例如：技術能力有限導致礦產資源蘊藏量只能根據勘探和開采到樣本進行技術預測得出。由于審計證據不夠充分，審計人員的專業能力不足等原因導致自然資源資產離任審計難以有效的實施。

（三）自然資源資產產權界定不明確、責任難以區分

在我國自然資源資產的所有權屬于國家和集體，法律規定國家的所有權由國務院代理，而集體所有權由鄉、村組織集體代理，但是并沒有將管理權具體分配到政府部門，國家和集體擁有管理權和所有權，所有權人的界定模糊，權益沒落實，這就直接導致了自然資源資產所有權歸屬模糊，權利和責任不明確。另一方面，有些自然資源資產橫跨幾個區域，歸屬區域模糊，致使不同區域領導干部的管理責任難以劃分清楚。自然資源資產問題可能暴露在下一任、兩任或者更多任之后的領導干部任職期間。這就造成了前后任職的領導干部責任區分不清，互相推諉責任的現象。

（四）審計力量不能滿足自然資源資產離任審計的需求

由于領導干部自然資源資產離任審計是一個全新的領域，不論是理論研究還是審計實踐都處于探索階段，我國自2014年開始試點，試點范圍并未全面展開，可借鑒經驗不多。加上我國自然資源資產種類多、分布廣，信息分散在各個部門，加大了審計取證難度。我國審計人員大多是財務、會計出身，知識結構單一，而自然資源資產離任審計主要集中在自然資源管理、環境保護、生態平衡等非財務領域，審計對象為土地、水、礦產、森林、海洋等資源，專業性強，此領域是審計人員的短板，加上自身勝任能力不足，再次加大了審計取證難度。

四、加強領導干部自然資源資產離任審計的建議

（一）完善相關法律法規制度體系

做好領導干部自然資源資產離任審計，必須完善自然資源資產相關的政策法規和規章制度，使離任審計有法可依，有章可循。細化自然資源資產離任審計的實施程序，完善績效指標評價體系，建立永久責任追究機制，加強各個政策制度之間的銜接和完整。完善獎懲制度，對領導干部破壞生態環境的決策行為嚴厲懲罰，對合理開發利用自然資源、認真做好污染防治工作的行為實行嘉獎，通過獎懲制度對破壞生態平衡的活動起到一定的震懾作用，促進生態文明建設。

（二）建立自然資源資產信息共享平臺

為了提高現有自然資源資產信息的利用效率，可以將分散于社會團體、科學研究院及各個政府職能部門的信息整合起來，建立自然資源資產信息共享平臺，對數據進行集中管理，對于自然資源資產信息發生的變化，盡量做到不斷的更新，進行規范化和標準化的統一管理、分析匯總，有利于加速各個部門的工作效率，便于審計人員獲取充分可靠的自然資源資產信息數據，合理估計審計風險，進一步得出客觀公正的審計結果，提升離任審計的效率。

（三）建立自然資源資產產權制度，年審和離任審計相結合

建立自然資源資產產權制度，首要解決的問題是明確自然資源資產的所有權問題。將所有權屬明確的自然資源資產的所有權進行分配，分配給地方政府或特定組織。將所有權屬不明確的自然資源資產的管理權和所有權進行分離，所有權屬不變，將管理權分配出去。對自然資源資產進行產權登記，防止產權糾紛引起的自然資源資產流失。領導干部之前的決策行為對自然資源造成的影響可能在離任之后幾年或者多年后才凸顯出來，為了避免這種情況，可以在任職期間進行年審，定期記錄自然資源資產的狀況和相關的決策行為，這樣就可以解決領導干部互相推諉責任的問題，為離任審計提供較為詳細的審計證據。

（四）加強自然資源資產審計隊伍建設

審計機關應加強自然資源資產審計隊伍建設，積極探索聯動審計方式。本文認為應從以下幾個方面展開：第一，對現有的審計人員加強環境科學與工程、自然資源法律、自然資源監測等領域的專業培訓，完善其知識結構，提高其專業勝任能力；第二，組建資源、環境、法律、工程技術、資產評估等領域專家庫，聯合掌握大量自然資源信息的科研單位、社會團體。充分利用專家、科研單位、社會團體的力量開展自然資源資產離任審計，形成合力，提高審計工作效率和審計質量，有效防范審計風險；第三，各審計機關聯合開展自然資源資產離任審計，積極探索聯動審計方式。上下級審計機關或同級審計機關相互協調，互相合作，資源共享，大大減少審計工作的重復性，節約審計成本。

結束語

對領導干部實行自然資源資產離任審計，有利于加強對領導干部的行為約束，促進生態的平衡。我國對該項審計的研究理論比較匱乏，實施過程中成效并不顯著。本文根據現階段我國領導干部自然資源資產離任審計存在的難點問題，提出了一系列針對性的建議。但是這些建議實施和推進工作還受到整個社會環境的影響和制約，只有在相關的法律法規做保障的基礎上，審計工作才可能順利進行，領導干部自然資源資產離任審計才能達到預期的效果。

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