PPP不同運作方式下政府財務信息披露

吳艷芳（副教授）

一、前言

根據2017年1月1日起實施的《政府會計準則——基本準則》（簡稱《準則》）的要求，行政事業(yè)單位不但要按照收付實現(xiàn)制進行預算會計的處理，編制決算報告用于對預算實施單位的監(jiān)督和管理，還要按照權責發(fā)生制進行財務會計處理，編制行政事業(yè)單位財務報告用于“向財務報告使用者提供與政府的財務狀況、運行情況（含運行成本）和現(xiàn)金流量等有關信息，反映政府會計主體公共受托責任履行情況，有助于財務報告使用者做出決策或者進行監(jiān)督和管理”[1]。

PPP是政府和社會資本合作（Public-Private Partnership）的簡稱，自國務院發(fā)布的《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)［2014］60號）明確提出“建立健全政府和社會資本合作（PPP）機制”后[2]，PPP模式在我國發(fā)展得如火如荼。PPP模式作為政府經濟活動的一種重要類型，其所涉及的經濟活動除了在政府預算會計中反映，還應在政府財務報告中披露。

我國財政部于2014年9月23日發(fā)布的《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金［2014］76號）中提出：“PPP項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設—運營—移交、建設—擁有—運營、轉讓—運營—移交和改建—運營—移交等”[3]。可見，PPP模式包括多種運作方式。本文通過對不同運作方式下PPP項目經濟實質的分析，按照政府財務會計制度的要求，探討行政事業(yè)單位（簡稱“政府主體”）在編制財務報表時，對不同運作方式的PPP項目應該采用的會計處理方法，從而保證政府財務報表信息較好地服務于信息使用者。

二、PPP模式不同運作方式下的財務信息披露

本文根據財政部下發(fā)的《政府和社會資本合作模式操作指南》（財金［2014］113號，簡稱《指南》）中對PPP項目不同運作方式的介紹，探討每種PPP項目運作方式的經濟實質，闡述政府主體在進行財務信息披露時所采用的賬務處理方式和方法。

（一）委托運營（Operations&Maintenance，O&M）方式

根據《指南》所述，委托運營方式是指“政府將存量公共資產的運營維護職責委托給社會資本或項目公司，社會資本或項目公司不負責用戶服務的政府和社會資本合作項目運作方式。政府主體保留資產所有權和建設，只向社會資本或項目公司支付委托運營費，合同期限一般不超過8年”[4]。在這種PPP模式的運作方式下，政府主體的經濟業(yè)務比較簡單，其經濟實質就是政府主體通過支付一定運營費的形式，委托社會資本方或項目公司代為運營、維護政府的公共資產，而與公共資產相關的所有權、公共資產建設、公共資產的改建和擴建、用戶服務，均由政府主體直接承擔經濟責任。該種運作方式下政府主體與公共資產和社會資本方或項目公司之間的經濟關系如圖1所示。

圖1 O&M方式下政府主體與公共資產之間的經濟關系

由圖1可知，該方式下政府主體支付給社會資本方或項目公司的委托費，實質上是對公共資產進行運營和維護所發(fā)生的費用。在具體的賬務處理上，一般計入政府主體的費用類科目。

在政府財務會計科目的設置中，主要有兩個科目核算運營費用：一是“業(yè)務活動費用”科目，二是“經營費用”科目。財政部下發(fā)的《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》（簡稱《制度》）中規(guī)定：“業(yè)務活動費用科目，主要核算單位為實現(xiàn)其職能目標，依法履職或開展專業(yè)業(yè)務活動及其輔助活動所發(fā)生的各項費用；經營費用科目，主要核算單位在專業(yè)業(yè)務活動及其輔助活動之外開展非獨立核算經營活動發(fā)生的各項費用[5]。”所以，如果該公共資產的使用是政府主體履職所使用的公共資產，則政府在支付該公共資產的運營和維護費用時，借記“業(yè)務活動費用”科目，否則借記“經營費用”科目，貸方則登記“銀行存款”等科目，經營費用和維護費用之間的差異，可以通過二級賬戶加以區(qū)分，具體會計分錄如下：借：業(yè)務活動費用（或經營費用）——運營費用，業(yè)務活動費用（或經營費用）——維修費用；貸：銀行存款等科目。

政府主體對公共資產發(fā)生的建設、改建、擴建以及提供用戶服務等所發(fā)生的各項開支和收入，直接按照《制度》中的“固定資產”或者“公共基礎設施”等科目的使用規(guī)則進行相應的賬務處理，與PPP模式的運作方式沒有任何關系。

該模式下，除了在報表中進行對應會計科目的核算，還應披露如下信息內容：①說明該公共資產的使用目的、與所有單位履職的關系，以及與所有單位其他公共資產的關系和區(qū)別；②說明該公共資產在持有期間，政府主體每年是否支付給社會資本方或項目公司一定的運營、維護費用，且該費用的支付應該建立在其履行了規(guī)定的運營、維護職責之上，以及對社會資本方履職情況進行監(jiān)督的主體和監(jiān)督結果報告進行披露；③該公共資產具體信息的披露，比如：該公共資產所采用的會計政策、會計方法等，該公共資產后續(xù)支出的相關信息等。

（二）管理合同（Management Contract，MC）方式

根據《指南》所述，管理合同運作方式是指“政府將存量公共資產的運營、維護及用戶服務職責授權給社會資本或項目公司的項目運作方式。政府主體保留資產所有權，只向社會資本方或項目公司支付管理費。管理合同運作方式通常作為‘轉讓—運營—移交’運作方式的過渡方式，合同期限一般不超過3年”。在這種PPP模式的運作方式下，其經濟業(yè)務實質和O&M運作方式比較而言，政府主體除了委托社會資本方或項目公司對公共資產進行運營和維護，還通過授權的方式把用戶服務職責轉移給了社會資本方或項目公司，而與公共資產相關的所有權、公共資產建設、公共資產的改建和擴建等，還是由政府主體直接承擔經濟責任。該種運作方式下政府主體與公共資產和社會資本方或項目公司之間的經濟關系如圖2所示。

圖2 MC方式下政府主體與公共資產之間的經濟關系

在該種PPP模式的運作方式下，政府主體在進行賬務處理時，與采用O&M運作方式相比，差異只是體現(xiàn)在對用戶服務履職所發(fā)生的開支的處理上。在MC運作方式下，由于政府主體把對公共資產的運營、維護和用戶服務一起轉移給了社會資本方或項目公司，所以，政府主體在對為用戶提供服務而發(fā)生的支出進行賬務處理時，可以采用與直接支付給社會資本方或項目公司對應管理費相同的處理方式。根據政府主體履職所使用公共資產的不同，分別借記“業(yè)務活動費用”或“經營費用”，同時在二級科目上體現(xiàn)為“管理費”字樣，以便與“運營費用”和“維修費用”加以區(qū)別。具體賬務處理如下：借：業(yè)務活動費用（或經營費用）——運營費用，業(yè)務活動費用（或經營費用）——維修費用，業(yè)務活動費用（或經營費用）——用戶服務管理費；貸：銀行存款等賬戶。

政府主體對其他經濟活動的處理和信息的披露等與O&M運作方式下相同，不再贅述。

（三）建設—運營—移交（Build-Operate-Transfer，BOT）方式

根據《指南》所述，建設—運營—移交方式是指“由社會資本或項目公司承擔新建項目設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責，合同期滿后項目資產及相關權利等移交給政府，合同期限一般為20～30年”。在該種模式下，政府主體擁有公共資產項目的所有權，但其將項目的建設、設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責等，全部交給社會資本方或項目公司，只是在合同期滿后，社會資本方或項目公司再把所有和項目相關的內容全部交還政府。另外，在項目合作期間，項目的改建、擴建等內容由政府承擔，與社會資本方或項目公司沒有關系。該種運作方式下政府主體與公共資產和社會資本方或項目公司之間的經濟關系如圖3所示。

圖3 BOT方式下政府主體與公共資產之間的經濟關系

在BOT運作方式下，新建項目的所有權雖然歸政府主體所有，但項目的設計、建設、融資、運營、維護和用戶服務職責全部交給社會資本方或項目公司，社會資本方或項目公司在該項目上的所有投資，也是通過對項目運營和用戶服務收費的形式來獲得成本補償和利潤回報。由此可見，該項目對于政府主體來說，是以放棄對項目未來的收益換取公共資產的投資。

那么，采用BOT運作方式的項目在最初時，是否應該將公共資產確認為政府主體的資產？《準則》對“資產”的描述為：“資產是指政府會計主體過去的經濟業(yè)務或者事項形成的，由政府會計主體控制的，預期能夠產生服務潛力或者帶來經濟利益流入的經濟資源。”可以看出，采用BOT運作方式的項目所有權歸于政府，雖然項目不能給政府主體帶來直接的經濟資源的流入，但是項目“預期能夠產生服務潛力”，并且該事項是“過去的經濟業(yè)務或者事項形成”的既定事實。所以，BOT運作方式下的項目符合政府會計資產的定義，如果其還符合資產的確認條件，則BOT項目就可以作為資產在政府財務報表中進行列示。

根據《準則》中對資產確認條件的規(guī)定，符合資產定義的經濟資源，在同時滿足以下條件時，確認為資產：①與該經濟資源相關的服務潛力很可能實現(xiàn)或者經濟利益很可能流入政府會計主體；②該經濟資源的成本或者價值能夠可靠地計量。對于政府主體來說，BOT項目的實施，能夠實現(xiàn)政府主體對社會提供服務的潛力，同時，BOT項目在簽訂合同、設計和實施時，成本信息是能夠可靠計量的。所以，BOT項目也符合資產確認的兩個條件，在政府主體的財務報表中，應以“資產”進行確認和列示。

我們舉例說明：假設一個BOT項目，周期為20年，項目建成后，每年的預期收入為1億元，而項目的實際建設成本為12億元。

1.項目在政府財務報表中的初始計量。在BOT項目的最初階段，政府主體應根據項目的投資建設成本，借記“固定資產”或“公共基礎設施”科目，具體使用“固定資產”科目還是“公共基礎設施”科目，取決于BOT項目的內容是固定資產類的項目，還是公共基礎設施類的項目。而貸方科目則應體現(xiàn)政府主體為了獲得該資產所付出的代價，或者形成政府主體的一項現(xiàn)時義務。從BOT項目整個運作方式可以看出，社會資本方或項目公司是通過未來幾十年得到的運營收入來補償投資項目的成本，并獲得利潤。同時，對政府主體來說，其所獲得的資產是以放棄該資產未來幾十年的運營收入為代價的。如果把項目運營期間的運營收入看作政府主體的“長期應收款”，則該“長期應收款”就是政府主體獲得該公共資產的成本。所以，政府主體在對BOT項目進行初始確認時，其會計分錄（注：單位為億元，下同）為：借：固定資產（或公共基礎設施）——BOT項目成本12，長期待攤費用8；貸：長期應收款20。

其中，“固定資產（或公共基礎設施）——BOT項目成本”按照項目的實際建設成本入賬，而“長期應收款”的余額，則是政府主體放棄BOT項目未來運營收入的總額。“固定資產（或公共基礎設施）——BOT項目成本”和“長期應收款”兩者之間的差額8億元，對于政府來說，可以看作是進行項目建設、等待攤銷的融資成本；對于社會資本方或項目公司來說，則是投資成本的時間價值和未來的利潤。

2.政府主體在項目運營期間的賬務處理。在項目運營期間，政府主體和BOT項目公司之間沒有經濟關系，政府主體只需將每年放棄的BOT項目的經營收入確認為“長期應收款”，同時對BOT項目的公共資產計提折舊。賬務處理如下：借：長期應收款1；貸：經營收入1。借：業(yè)務活動費用（或經營費用）XX；貸：累計折舊——固定資產（或公共基礎設施累計折舊）XX。如果該項目不是政府主體履職所發(fā)生的業(yè)務活動，則上述的“經營收入”和“業(yè)務活動費用”要替換為政府主體應該記入的其他收入類和費用類賬戶。

3.項目合作結束時社會資本方或項目公司把項目移交給政府主體的賬務處理。政府主體根據其與社會資本方或項目公司協(xié)商的價格，借記“銀行存款”科目，而把之前與該BOT項目資產有關的賬戶，比如“累計折舊”“長期應收款”等，全部按照其賬戶余額反向轉出、清零。借方與貸方之間的差額，作為重新確認該固定資產或公共基礎設施等的成本，具體會計分錄如下：借：累計折舊（公共基礎設施累計折舊等）X3，長期應收款X2，固定資產（或公共基礎設施）——成本X6［X1+X4+X5-（X2+X3）］；貸：銀行存款等X5，長期待攤費用X4，固定資產（或公共基礎設施）——BOT項目成本X1。

4.項目生命周期期間的信息披露。該模式下，除了在報表中進行對應會計科目的核算，還應披露如下信息內容：①說明該公共資產的使用目的、與所有單位履職的關系，以及與所有單位其他公共資產的關系和區(qū)別；②該公共資產在持有期間，由于政府主體、社會資本方或項目公司分別承擔改建和擴建、運營和維護職責，對于兩者之間的辨別標準和時間周期等信息，應該在財務報告中進行披露；③政府主體對于社會資本方或項目公司在運營期間的績效評價和服務內容的監(jiān)督等，需披露一定的信息，對社會資本方運營項目履職質量等進行監(jiān)督的主體和監(jiān)督結果報告也應成為信息披露的內容；④該公共資產本身具體信息的披露，比如：該公共資產所采用的會計政策、會計方法等，該公共資產后續(xù)支出的相關信息等。

（四）建設—擁有—運營（Build-Own-Operate，BOO）方式

根據《指南》所述，“建設—擁有—運營方式是由BOT方式演變而來，二者區(qū)別主要是BOO方式下社會資本或項目公司擁有項目所有權，但必須在合同中注明保證公益性的約束條款，一般不涉及項目期滿移交”。該運作方式也是目前PPP模式采用最多的運營方式。在該模式下政府主體有兩個身份：一是作為股東入股項目公司，履行股東的出資責任，并按照所占有的份額，分享或承擔項目運作的結果（盈利或虧損）；二是政府主體作為公共產品或服務代為購買者或付費者的身份，“在項目無法獲得預期利潤率的情況下，通過政府付費或可行性缺口補助的形式，給予項目一定補助”，在這種情況下，政府主體扮演的是為社會公眾代為付費的消費者的角色。在該種運作方式下，政府主體與公共資產和社會資本方或項目公司之間的經濟關系如圖4所示。

圖4 BOO方式下政府主體與公共資產之間的經濟關系

在BOO方式下，政府主體也需要從兩個方面在其財務報表中披露相關信息：第一是作為股東的身份，進行長期股權投資的賬務處理；第二是作為代為付費的消費者的角色，進行政府付費或可行性缺口補助的賬務處理。

1.政府作為項目公司股東身份的信息披露。

（1）初始投資時政府主體的賬務處理。在PPP項目啟動階段，政府與社會資本方均以股東的身份，共同入股成立PPP項目SPV公司，并且該種形式的合作周期一般至少在10年以上，所以在該階段，政府經濟活動的實質是一種長期投資活動,在SPV項目公司成立時，政府主體可以采用成本法或者權益法，確定“長期股權投資”賬戶的成本，具體會計分錄為：借：長期股權投資——成本——SPV項目公司XX；貸：銀行存款（或無形資產——土地使用權等）XX。

（2）政府主體在SPV公司運營期間的賬務處理。SPV公司在運營期間，政府主體作為股東應按照其采用的核算方法（成本法或者權益法）確定其應該分享的收益，并進行如下賬務處理：借：應收股利XX；貸：投資收益XX。如果運營PPP的SPV項目公司產生虧損，政府主體應根據其應承擔的金額，在上述會計分錄中用負數登記。

2.政府主體作為消費者代為付款人的賬務處理。根據財金［2014］76號文件的規(guī)定，PPP項目回報機制主要包括三種類型：使用者付費、可行性缺口補助和政府付費。除了使用者付費模式外，對于可行性缺口補助和政府付費兩種回報機制來說，政府均扮演著消費者代為付款人的角色。

（1）可行性缺口補助回報機制下的政府主體賬務處理。在該種回報機制下，對于PPP項目的SPV公司所提供的公共產品或服務，使用者需要支付一定的費用。如果使用者支付的費用總額不能夠實現(xiàn)SPV公司的最低盈利目標，政府主體需要以財政補貼的形式支付其差額部分；如果使用者支付的費用能夠實現(xiàn)SPV公司的最低盈利目標，則政府主體不需要支付財政補貼。可見，在這種模式下，政府主體是否會發(fā)生對SPV公司的財政補貼支出，取決于運營PPP項目SPV公司的最終業(yè)績情況。因此，從經濟實質上來說，政府主體在該種回報機制下發(fā)生的財政補貼支出具有不確定性：是否會發(fā)生不確定、發(fā)生多少不確定。這種補貼是政府的一項潛在的、未來發(fā)生的時間和金額不確定的負債，而這種“不確定”的支出特點，恰恰是“預計負債”的典型特征。政府主體可根據其每年測算出的“預計負債”的數額，進行相應的賬務處理：借：業(yè)務活動費用（或經營費用、其他費用）XX；貸：預計負債——PPP項目財政補貼XX。對于借方賬戶的使用，應根據PPP項目的性質和業(yè)務范圍而采用不同的費用類賬戶。

（2）政府付費回報機制下的政府主體賬務處理。在該種方式下，對于PPP項目的SPV公司所提供的公共產品或服務，使用者不需要支付任何費用，所有費用完全由政府承擔，政府主體所支付的費用將會在整個PPP項目的運營周期內持續(xù)，直到項目結束移交給政府。該模式下的政府主體與SPV公司之間的關系，類似于政府采用融資租賃的形式租用SPV公司提供的公共產品或服務；而政府主體所支付的費用，類似于政府主體支付的租金；合同到期后，SPV公司的資產則移交給政府主體所有。因此，該模式下政府主體付費的經濟實質就像融資租賃支付的租金一樣，形成了政府主體的一項長期應付債務，其賬務處理可以參考融資租賃的經濟活動進行。①在最初時，確認為一項長期應付款。借：固定資產（或公共基礎設施）——PPP項目XX；貸：長期應付款——PPP項目政府付費XX。②在運營時，政府付費作為定期支付的租金進行處理。借：長期應付款XX；貸：銀行存款（或財政撥款收入等）XX。由于在BOO方式下，很少涉及期滿移交的問題，所以此處不再對該內容進行描述。

3.項目生命周期期間的信息披露。該模式下除了在報表中進行對應會計科目的核算，還應披露如下信息內容：①對于公共資產，政府主體作為股東方面的信息披露，比如股份比例、雙方責任權利的分配等；②該公共資產在持有期間，項目運作的績效評價指標和監(jiān)督體系等；③對于財政補貼的項目，需披露財政補貼確定的依據和核算過程，而對于服務者付費的項目，需披露項目公司運營結果，利潤情況需要進行更為詳細的披露；④該公共資產本身具體信息的披露，比如：該公共資產所采用的會計政策、會計方法等，該公共資產后續(xù)支出的相關信息等。

（五）轉讓—運營—移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT）方式

根據《指南》所述，轉讓—運營—移交方式是指“政府將存量資產所有權有償轉讓給社會資本或項目公司，并由其負責運營、維護和用戶服務，合同期滿后資產及其所有權等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20～30年”。在TOT運作方式下，政府主體與社會資本方或項目公司之間的經濟關系比較簡單：政府主體通過自己的經濟活動，獲得公共資產，然后把屬于自己的公共資產轉賣給社會資本方或項目公司。在項目運營期間，政府主體只是起到監(jiān)督社會資本方或項目公司提供的公共服務或產品的作用，雙方之間不再有經濟活動；合同期滿后，社會資本方或項目公司再把該公共資產賣回給政府主體。在TOT方式下，政府主體與公共資產和社會資本方或項目公司之間的經濟關系如圖5所示。

圖5 TOT方式下政府主體與公共資產之間的經濟關系

在TOT方式下，政府主體需要進行的賬務處理主要包括以下三部分內容：

1.獲得公共資產的賬務處理。政府主體根據其獲得公共資產的方式和途徑，借方登記“固定資產”或“公共基礎設施”等科目，貸方登記“在建工程”“財政撥款收入”“銀行存款”等科目。

2.政府主體把公共資產賣給社會資本方或項目公司的賬務處理。根據《制度》中對“固定資產”或“公共基礎設施”處置時賬務處理的規(guī)定：在進行公共資產處理時，根據政府主體存量資產的賬面價值，借記“資產處置費用”科目，按照存量資產已經計提的折舊，借記“固定資產累計折舊”或“公共基礎設施累計折舊”等科目，按照存量資產的賬面余額，貸記“固定資產”或“公共基礎設施”科目。同時，按照收到的價款，借記“銀行存款”等科目，按照差額貸記“應交財政款”科目。

3.合同結束后，社會資本方或項目公司把該公共資產賣給政府主體的賬務處理。政府主體根據回購該公共資產的價格和相關費用等，借記“固定資產”或“公共基礎設施”科目，根據所支付的最終款項，貸記“銀行存款”或“財政補貼收入”等科目。

（六）改建—運營—移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT）方式

根據《指南》所述，改建—運營—移交是指“政府在TOT模式的基礎上，增加改擴建內容。合同期限一般為20～30年”。由此可以看出，ROT方式和BOT方式相似，差別只是在BOT方式下，政府主體是先建設，而后將項目交給社會資本方或項目公司進行運營，合同期滿后再移交給政府主體；而在ROT方式下，政府主體是先把公共資產進行改、擴建，再交給社會資本方或項目公司進行運營，合同期滿后再移交給政府主體。在該種運作方式下，政府主體與公共資產和社會資本方或項目公司之間的經濟關系如圖6所示。

圖6 BOO方式下政府主體與公共資產之間的經濟關系

在ROT運作方式下，政府主體的賬務處理可以參考BOT方式和《準則》中對于“固定資產”或“公共基礎設施”等科目進行改、擴建的相關處理的規(guī)定。對其進行的信息披露，也參考相應資產的披露要求進行處理。

[1]財政部.政府會計準則——基本準則.財政部令第78號，2015-10-23.

[2]國務院.關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見.國發(fā)［2014］60號，2014-11-16.

[3]財政部.關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知.財金［2014］76號，2014-09-23.

[4]財政部.政府和社會資本合作模式操作指南.財金［2014］113號，2014-11-29.

[5]財政部.關于印發(fā)《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》的通知.財會［2017］25號，2017-10-24.