“一帶一路”進程中海外勞工社會保障問題研究

閆 帆 中央財經大學保險學院

2013年，習近平主席在哈薩克斯坦和印度尼西亞訪問之際，首次提出共同建設“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的倡議。作為國家級頂層戰略，“一帶一路”對中國探尋經濟增長之道、夯實世界經濟長期穩定發展起到重要作用；在超越全球化造成的地區發展不均衡、實現全球化再平衡的進程中不可或缺；也為開創地區新型合作提供了創新性思路。

任何戰略的實施離不開人的推動，“一帶一路”建設在走出去的過程中，不可避免地增加了海外勞工數量。截至2015年底，我國對外承包工程、對外勞務合作在外人數分別達408565人、618295人（數據來源：中國一帶一路網）。閆宇曉（2016）通過對在非洲工作的中國勞工問卷調查發現，海外勞工勞動安全衛生權缺乏保障，擁有國內基本社會保險和福利的比例不高，更少享有所在國的社會保障，休息休假權也缺乏法律法規的保障。要實現宏觀戰略，必須堅持以人為本的思想，保證這些海外勞工的權益，提高其幸福安全指數。而我國目前還未有完善的海外勞工社會保障制度，大量人口面臨保障空白。本文希望通過分析國際勞工組織出臺的有關規定和國內法律法規對“一帶一路”海外勞工的保障程度，結合“一帶一路”沿線國家的具體實際，提出有針對性的政策建議，并希望為解決其他海外勞工的社會保障問題提供參考。

一、文獻綜述

現有關于“一帶一路”的風險研究主要集中在宏觀層面，如投資風險、人身風險、疾病風險等。于津平（2016）提出，“一帶一路”建設的風險有以下幾方面：全球高風險國家分布在“一帶一路”沿線，帶來恐怖主義風險；沿線發展中國家可能出現無力支付的情況，嚴重的貿易保護主義和脆弱的金融體系、大國博弈的制約，無法保證基礎設施投入回報率。汪圣強（2017）提出隨著多邊交流的增加，傳染病風險增高。呂志勇等（2017）著重研究了“一帶一路”投資風險管理。海外勞工不僅要面對這些宏觀的政治經濟風險，其最基本的社會保障也無法保證，但據筆者所知，目前國內學者尚未研究“一帶一路”建設中海外勞工面臨的社會保障風險。

關于海外勞工的權益保障，現有研究主要集中在對海外勞工權益保障程度的調查、影響海外勞工權益保障的原因，以及促進海外勞工權益保障的對策。閆宇曉（2016）以非洲為樣本，從實證的角度研究了海外勞工的普遍狀態，得出結論：海外勞工勞動安全衛生權缺乏保障，擁有國內基本社會保險和福利的比例不高，更少享有所在國的社會保障，休息休假權缺乏法律法規的保障。李輝（2013）對歐美國家和地區跨國流動人口養老保險和醫療保險方面的做法進行匯總，通過理論分析，提出應當在《社會保險法》中加強相關規定的建議。雖然海外勞工權益保障的研究已經比較充分，但是都較為寬泛，尚未有專門針對“一帶一路”進程中產生的海外勞工保障問題進行的分析，但“一帶一路”沿線國家有其獨特的特點，需要專門研究。

以“一帶一路”沿線國家信息化程度為例，沿線國家總體發展處于中等水平，但各區域各國水平不均。新加坡、以色列、愛沙尼亞處于高水平發展，中東歐國家平均發展水平較高，南亞國家發展水平普遍滯后。而信息化水平與人均GDP高度相關，高等教育又有助于推進信息化發展。可以看出，“一帶一路”沿線國家發展極不均衡，社會保障程度也有所不同。比如，韓國社會保障制度經過40年的完善發展幾乎覆蓋了所有國民（許嚴，2008），而印度尼西亞的社會保障制度改革則引發人們對其將會導致印尼勞動力市場狀況惡化、財力不可持續、加大政府預算壓力的擔憂（阿里菲安托，2007）。這表明“一帶一路”進程中產生的海外勞工社會保障問題需要進行專門研究，不能一概而論。

本文接下來依據國際勞工組織的相關規定和國內現行法律法規，分析歸納我國“一帶一路”海外勞工的保障現狀，并針對“一帶一路”的獨特性，提出建議。

二、我國“一帶一路”海外勞工保障現狀

（一）國際勞工組織的相關規定

《1949年移民就業公約》（第97號公約）約定：“凡本公約業已生效的會員國，承諾對本國領土境內的合法移民，不分民族、種族、宗教和性別，在報酬、參加工會組織并享受集體協議的成果、住房、社會保障方面享有國民待遇。”《1975年移民工人公約》（第143號公約）規定：“凡本公約業已生效的會員國，承諾對作為移民工人或其家屬合法處于該國領土的人員制定并實施一項國家政策，以便通過符合國情和習慣的方式，促進和保障其就業、職業、社會保障、工會和文化權利，個人和集體自由方面的機會和待遇平等。”這兩項公約都旨在確立跨國流動人員在社會保險方面實行國民待遇原則，解決社會保障雙重覆蓋與社會保險費雙重征收的問題，同時對各國社會保障制度自成體系，保險對象、保險待遇、支付方式、資金籌集機制不同，且對跨國流動人員附加國籍、過去居住國、現在居住國、繳納時間等條件的現象進行規制。但是“一帶一路”沿線絕大多數國家甚至包括中國在內均沒有加入第97號和第143號公約，因此依靠國際勞工組織的相關公約保障海外勞工的基本權益并不現實。

（二）國內現行的法律法規

2011年9月6日，我國人力資源和社會保障部出臺《在中國境內就業的外國人參加社會保險暫行辦法》（第16號），規定參加社會保險的外國人，符合條件的，依法享有社會保險待遇。在達到規定的領取養老金年齡前離境的，其社會保險個人賬戶予以保留，再次來中國就業的，繳費年限累計計算；經本人書面申請終止社會保險關系的，也可以將其社會保險個人賬戶儲存額一次性支付給本人。第16號令只規定了外國人來華就業的管理辦法，并沒有對中國公民到海外就業的社會保險的轉換問題作出規定，因此我國“一帶一路”海外勞工的社會保障問題并沒有得到解決。

但按照《社會保險費征繳暫行條例》的規定，基本養老保險適用于中國所有的城鎮企業及職工。根據這項原則，有單位的中國公民應該全部參加基本養老保險，并不會因為其出國工作就有所改變。因此，這部分海外勞工的基本養老保險權益是有保障的，面臨的主要問題可能是雙重繳費加重了企業和職工負擔，且雙重領取也不利于基金可持續發展。但是對于非立法強制參加的其他社會保險，企業可能會因追求低成本而逃避社會責任，導致海外勞工保障不足。除此之外，沒有單位的勞動者的社會保障也是一大難題。

比較樂觀的是，我國與“一帶一路”沿線的少部分國家已有雙邊協定。例如，2003年2月28日、2003年4月4日，中韓兩國相繼簽署了《中華人民共和國和大韓民國互免養老保險繳費臨時措施協議》《中華人民共和國勞動和社會保障部與大韓民國保健與福祉部關于〈互免養老保險繳費臨時措施協議〉的行政協定》，就適用相互免除繳納養老保險費的范圍、中韓雙方免除繳納養老保險費的條件、免除期限、主管機關、經辦機構、執行程序等作出說明。原則上，“一帶一路”海外勞工的養老保險可在此雙邊協議基礎上得到充分保障，但是協議中就中方適用免除在韓繳納養老保險費人員的資格條件規定如下：國內企業等單位派遣到韓國的公司或機構（包括該單位的分公司、附屬公司或分支機構）的工作人員以及在中國擁有永久住所、臨時在韓國居留的自雇人員才適用免除在韓繳納養老保險費。考慮到這一點，“一帶一路”海外勞工是否具備免除資格可能會存有爭議，導致其保障缺失。

三、發展建議

綜上所述，無論是從國際公約還是國內立法來看，雖然“一帶一路”海外勞工的社會權益已有部分保障，但是沒有得到充分保障。結合“一帶一路”的特點，本文提出以下建議：

（一）簽訂“一帶一路”雙邊或多邊協定時，加入社會保障條款

為使跨國流動人員的社會保障權利得到落實，可以依托“一帶一路”雙邊或多邊協定，加入社會保障條款。與直接簽訂社會保障協定相比，只保障“一帶一路”涉及的海外勞工，而不覆蓋全體國民，阻力較小；此外，有“一帶一路”雙邊協定作為依托，有較好的政治經濟基礎，更有利于協議的簽訂和施行。同時，增加社會保障條款，有利于讓這些海外勞工承擔合理的社會保障支付義務，同時也享有合理的保障待遇，妥善解決承擔社會保障雙重覆蓋和雙重征收的矛盾，降低中外資企業項目實施的成本，為海外勞務工人提供基本的社會保障，促進“一帶一路”進程中的人才流動，助力國家“一帶一路”建設。

從國家為促進“一帶一路”和自由貿易區建設，對原產于26個國家或地區部分進口商品實施協定稅率的舉措（包括2018年新實施的中國與格魯吉亞自貿協定，中國與東盟、巴基斯坦、韓國、冰島、瑞士、哥斯達黎加、秘魯、澳大利亞、新西蘭自貿協定，中國與新加坡、智利的自貿協定以及亞太貿易協定第三輪關稅減讓安排等）可以看出，將社會保障條款引入“一帶一路”雙邊或多邊協定是有一定的可行性的。這也是本文沒有對全球化進程中產生的海外勞工問題泛泛而談，而是將“一帶一路”產生的海外勞工與其他類型的海外勞工相區分的重要原因。

（二）政府加強法律規范，企業積極承擔社會責任

如上文所述，除了必須強制參加的養老保險外，部分企業為了追求低成本，對海外勞工的其他權益保障不足。一方面政府要通過立法進行規制，另一方面企業應提高其承擔社會責任的意識。“一帶一路”以項目為導向，企業不應將全部精力置于項目的經濟收益，更應當與項目建設地政府積極溝通，改善海外勞工及其親屬的工作環境，進而能夠提高員工忠實度，對項目的收益產生正向促進。

（三）設立“一帶一路”專項基金，對保障不足的海外勞工進行補充保障

國家可以設立“一帶一路”專項基金，對保障不足的海外勞工進行補充保障。通過上文的分析，“一帶一路”沿線國家發展很不均衡，社會保障程度有高有低，部分國家甚至沒有建立社會保障體系，因此需要國家建立專項基金進行救助，這對提升海外勞工的幸福安全指數意義重大。

四、結語

本文將“一帶一路”的獨特性與海外勞工權益保障相結合，分析了國際勞工組織出臺的有關規定和國內法律法規對“一帶一路”海外勞工的保障程度，得出我國雖然對“一帶一路”海外勞工的權益有所保障，但保障力度明顯不足的結論；提出應當在簽訂“一帶一路”雙邊或多邊協定時，加入社會保障條款，減少直接簽訂雙邊社會保障協定的阻礙；政府應加強相關法律規范，引導鼓勵企業積極承擔社會責任；國家應當建立“一帶一路”專項基金為保障不足者提供補充保障的政策建議。但本文主要從理論層面進行分析，沒有對“一帶一路”沿線國家進行實踐檢驗，也沒有對海外勞工進行問卷調查或實地訪問等，只看到部分國家和地區的發展現狀，結論建議尚有待完善，在以后的相關研究中，應通過設計科學合理的問卷進行改進。