新時(shí)期上海合作組織面臨的形勢和任務(wù)

內(nèi)容提要 以印度和巴基斯坦加入為標(biāo)志，上海合作組織完成首次擴(kuò)員，步入一個(gè)新的歷史發(fā)展時(shí)期。2018年青島峰會(huì)將成為新時(shí)期上合組織發(fā)展進(jìn)程中的一個(gè)里程碑事件。當(dāng)前上合組織正值中國開啟新時(shí)代中國特色大國外交之際，面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)、再續(xù)輝煌的重大契機(jī)。未來應(yīng)從戰(zhàn)略高度和長遠(yuǎn)角度規(guī)劃好上合組織的發(fā)展方向，確保其始終沿著正確的軌道前行。

關(guān)鍵詞 上海合作組織；“上海精神”；人類命運(yùn)共同體

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.06.008

2018年6月，上海合作組織（以下簡稱“上合組織”）將在中國青島舉行第18次元首理事會(huì)會(huì)議。這是中國第四次作為輪值主席國舉辦上合組織峰會(huì)，也是該組織擴(kuò)員后舉行的首次峰會(huì)，對(duì)其的未來發(fā)展和歐亞地區(qū)的戰(zhàn)略穩(wěn)定都具有十分重要的意義。

上海合作組織發(fā)展進(jìn)入新時(shí)期

青島峰會(huì)是在上合組織經(jīng)過17年發(fā)展來到一個(gè)重要?dú)v史節(jié)點(diǎn)的背景下舉行的，必將成為新時(shí)期該組織發(fā)展進(jìn)程中的一個(gè)里程碑事件。

2018年是上合組織成立17周年，追根尋源，該組織是在1996年誕生的“上海五國”機(jī)制基礎(chǔ)上演變而來。從“上海五國”建立至今，上合組織主要經(jīng)歷了以下四個(gè)階段的發(fā)展變化。

第一階段（1996—2001年）是準(zhǔn)備萌芽階段。這一階段是“上海五國”會(huì)晤機(jī)制建立和發(fā)展階段，為上合組織的誕生準(zhǔn)備了必要條件，奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。一是在蘇聯(lián)解體后，中國、俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦五國本著平等協(xié)商、互諒互讓的精神，開始談判解決歷史遺留的邊界問題。1996年4月26日，中、俄、哈、吉、塔五國元首在上海舉行首次會(huì)晤，標(biāo)志著五國會(huì)晤機(jī)制建立，這是上合組織的源頭。二是1996—1997年中國與俄、哈、吉、塔四國簽署《關(guān)于在邊境地區(qū)加強(qiáng)軍事領(lǐng)域信任的協(xié)定》和《關(guān)于在邊境地區(qū)相互裁減軍事力量的協(xié)定》，成功解決了中國與俄、哈、吉、塔四國總長達(dá)7593公里的邊界問題，并開啟中國與俄、哈、吉、塔四國多邊交往的序幕。三是“上海五國”會(huì)晤機(jī)制不斷擴(kuò)大。1997年4月以后，中國與俄、哈、吉、塔四國的五國兩方談判過渡到五國五方多邊談判，會(huì)晤內(nèi)容逐漸從邊界安全擴(kuò)大到地區(qū)安全和經(jīng)濟(jì)合作，會(huì)晤機(jī)制除元首會(huì)晤外又增加了總理、外交、國防、公安、安全、邊防等多個(gè)經(jīng)常性磋商協(xié)作機(jī)制。2000年7月，烏茲別克斯坦以觀察員身份首次參加“上海五國”元首會(huì)晤，標(biāo)志著會(huì)晤成員實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大化。[1]

第二階段（2001—2004年）是建立起步階段。這一階段上合組織的工作重心主要是內(nèi)部建設(shè)。一是宣告成立。2001年6月14日—15日，中、俄、哈、吉、塔、烏六國元首在上海舉行首次會(huì)談并簽署《上海合作組織成立宣言》，正式宣告上海合作組織誕生，明確了加強(qiáng)友好合作、致力于維護(hù)和保障地區(qū)和平、安全、穩(wěn)定和推動(dòng)建立民主、公正、合理國際政治經(jīng)濟(jì)新秩序的宗旨，推出以“互信、互利、平等、協(xié)商，尊重多樣文明，謀求共同發(fā)展”為基本內(nèi)容的“上海精神”。二是定章立制。2001年6月，中、俄、哈、吉、塔、烏六國元首簽署《關(guān)于打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》，明確界定了“三股勢力”的內(nèi)涵，確立了合作的原則、方式和各方的權(quán)利和義務(wù)，為成員國開展有效安全合作奠定了基本法律基礎(chǔ)；2002年6月，六國元首簽署基礎(chǔ)性、綱領(lǐng)性文件《上海合作組織憲章》，對(duì)組織的宗旨、任務(wù)、原則、合作方向、機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)、成員的加入和退出、對(duì)外關(guān)系等一系列重大問題做出明確的法律規(guī)定。三是機(jī)制建設(shè)。2003年5月29日，上合組織宣布建立秘書處作為其常設(shè)行政機(jī)構(gòu)，主要為組織框架內(nèi)的活動(dòng)提供組織技術(shù)保障；2004年6月，設(shè)在塔什干的地區(qū)反恐怖機(jī)構(gòu)作為該組織的另一常設(shè)機(jī)構(gòu)。[2]

第三階段（2004—2017年）是成長壯大階段。這一階段是內(nèi)部建設(shè)和對(duì)外擴(kuò)大齊頭并進(jìn)階段，顯著標(biāo)志是成功實(shí)現(xiàn)首次擴(kuò)員。一是開始漫長持續(xù)的成員擴(kuò)大進(jìn)程。2004年6月17日，蒙古國在上合組織塔什干峰會(huì)上獲得觀察員地位，標(biāo)志著組織擴(kuò)大進(jìn)程開啟； 2017年6月9日，隨著印度和巴基斯坦正式加入，上合組織完成首次擴(kuò)員，發(fā)展成為由8個(gè)正式成員國、4個(gè)觀察員國、6個(gè)對(duì)話伙伴國共18個(gè)國家組成的歐亞地區(qū)最大的國際性組織。二是進(jìn)一步加強(qiáng)基礎(chǔ)性法律制度和機(jī)制化建設(shè)。2007年8月16日，上合組織比什凱克峰會(huì)，六國元首簽署《上海合作組織成員國長期睦鄰友好合作條約》，從法律上明確了成員國在安全、經(jīng)濟(jì)、立法、環(huán)保、應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害和人為突發(fā)重大事件、人文等領(lǐng)域開展合作的原則、權(quán)利和義務(wù)，表明了各方致力于建設(shè)和平、合作、繁榮、和諧地區(qū)和世代友好的堅(jiān)強(qiáng)決心，標(biāo)志著該組織的基礎(chǔ)性法制建設(shè)取得又一新的重要成果。2009年、2017年，上合組織成員國元首相繼簽署《反恐怖主義公約》和《反極端主義公約》，進(jìn)一步夯實(shí)了成員國安全合作的法律基礎(chǔ)。這一時(shí)期，除元首理事會(huì)和政府首腦理事會(huì)外，上合組織陸續(xù)建立了安全會(huì)議秘書、外交、執(zhí)法、經(jīng)濟(jì)、救災(zāi)、文化、教育、衛(wèi)生、邊防部門領(lǐng)導(dǎo)人、總檢察長、最高法院院長及國家協(xié)調(diào)員定期會(huì)議機(jī)制。 三是開展全方位合作。政治安全上，在2005年7月4日的阿斯塔納峰會(huì)上，上合組織成員國一致呼吁美國等制定撤離駐中亞軍事基地期限。同時(shí)，成員國還約定定期舉行聯(lián)合反恐軍事演習(xí)。經(jīng)濟(jì)合作上，在2003年9月23日的上合組織北京政府首腦會(huì)議上，六國總理簽署了《上海合作組織成員國多邊經(jīng)貿(mào)合作綱要》，明確規(guī)定了組織框架內(nèi)經(jīng)濟(jì)合作的基本目標(biāo)和任務(wù)、合作的優(yōu)先方向及具體實(shí)施措施；在2004年政府首腦會(huì)議上，六國總理批準(zhǔn)了多邊經(jīng)貿(mào)合作綱要落實(shí)措施計(jì)劃，涉及11個(gè)領(lǐng)域的127個(gè)項(xiàng)目。在2014年杜尚別峰會(huì)上，成員國元首簽署了《上海合作組織成員國政府間國際道路運(yùn)輸便利化協(xié)定》，標(biāo)志著上合組織經(jīng)濟(jì)合作取得階段性重要進(jìn)展。人文交流上，成員國相繼簽署了關(guān)于教育、文化、衛(wèi)生、科技、旅游等領(lǐng)域的合作協(xié)定或合作綱要，并于2009年正式啟動(dòng)上海合作組織大學(xué)。

第四階段（2017年6月至今）是鞏固發(fā)展階段。印度和巴基斯坦的加入，標(biāo)志著上合組織完成首次擴(kuò)員，帶來了諸多新變化，也開啟了發(fā)展新征程。一是上合組織影響力和輻射力明顯增強(qiáng)，人口由占世界人口25%上升到44%，GDP占比由占全球15%增加到25%，地域由中亞延伸到南亞，從北極跨越至印度洋。二是大國關(guān)系趨于多樣化，中俄雙引擎向中俄印三邊互動(dòng)過渡。[3]三是異質(zhì)性進(jìn)一步加大，組織對(duì)內(nèi)、對(duì)外建設(shè)面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

上海合作組織面臨新的

機(jī)遇和挑戰(zhàn)

當(dāng)前，國際和地區(qū)形勢正在發(fā)生深刻復(fù)雜變化，上合組織處在一個(gè)大發(fā)展大變革大調(diào)整的重要節(jié)點(diǎn)，面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)、再續(xù)輝煌的重大契機(jī)。

一是作為上合組織中具有舉足輕重作用的大國，中國開啟新時(shí)代中國特色大國外交，提出了構(gòu)建新型國際關(guān)系和構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的戰(zhàn)略目標(biāo)，有助于推動(dòng)該組織實(shí)現(xiàn)理念升級(jí)。同時(shí)，中國提出并力推“一帶一路”國際合作倡議，為破解上合組織區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作難題提供了有效的“中國方案”，為該組織發(fā)展注入新的強(qiáng)勁動(dòng)力，激活成員國之間的經(jīng)濟(jì)合作，消解擴(kuò)員壓力，從而確保該組織可持續(xù)發(fā)展。作為上合組織中最大的經(jīng)濟(jì)體，中國加強(qiáng)對(duì)上合組織的戰(zhàn)略引領(lǐng)和主動(dòng)塑造，為該組織發(fā)展壯大提供了不竭動(dòng)力和堅(jiān)實(shí)保障。

二是作為上合組織雙引擎之一的俄羅斯面臨美國和西方持續(xù)施壓，對(duì)上合組織的借重和依托有增無減。俄羅斯總統(tǒng)普京在新的任期立志振興國內(nèi)經(jīng)濟(jì)，更加需要上合組織提供安全有利的外部環(huán)境。美國公開首次同時(shí)將中俄定性為戰(zhàn)略競爭對(duì)手，這在客觀上也會(huì)加速中俄進(jìn)一步走近，為雙方增強(qiáng)在上合組織中的合作平添助力，有助于形成更大更強(qiáng)合力共同推進(jìn)該組織合作邁向更高水平。

三是近年來中亞成員國間關(guān)系明顯改善，合作意愿顯著增強(qiáng)，在解決困擾各方多年的邊界、水資源利用等問題上打破堅(jiān)冰，初見成效，為推進(jìn)上合組織整體合作營造了良好氛圍。“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”與歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟的對(duì)接合作亦取得積極進(jìn)展，中國與歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟實(shí)質(zhì)性結(jié)束經(jīng)貿(mào)合作協(xié)議談判，為上合組織成員國之間的經(jīng)濟(jì)合作創(chuàng)造了有利前提。

四是印巴加入為上合組織增添新的活力，為中俄印搭建了新的重要互動(dòng)合作平臺(tái)，也為中亞地區(qū)提供了新的廣闊市場和出海通道，有助于推動(dòng)中亞、南亞兩大地區(qū)發(fā)揮各自優(yōu)勢，走向合作融合，形成跨區(qū)域大市場和互聯(lián)互通新格局。

但同時(shí)也要看到，當(dāng)前上合組織內(nèi)外形勢也在發(fā)生復(fù)雜變化，對(duì)其前途命運(yùn)構(gòu)成一定挑戰(zhàn)。

從外部環(huán)境看，2017年12月18日，美國總統(tǒng)特朗普出臺(tái)了任期內(nèi)第一份《國家安全戰(zhàn)略》，明確將中國和俄羅斯定性為“修正主義國家”和戰(zhàn)略競爭對(duì)手，采取一系列嚴(yán)厲措施加大對(duì)中俄打壓，如近期美國在臺(tái)灣、中美貿(mào)易、南海等一系列敏感問題上接連挑戰(zhàn)中國底線。在烏克蘭、敘利亞、俄前間諜在英國中毒等問題上則對(duì)俄制裁打壓不斷。在上合組織覆蓋區(qū)域，美國也在加大實(shí)施分化戰(zhàn)略，出臺(tái)阿富汗新戰(zhàn)略，對(duì)印巴一拉一打，加劇印巴博弈爭斗[4]。在伊朗核問題上，特朗普2018年5月8日宣布退出伊朗核協(xié)議，導(dǎo)致地區(qū)局勢充滿變數(shù)和風(fēng)險(xiǎn)。美國在中亞地區(qū)繼續(xù)推進(jìn)“C5+1”（中亞五國+美國）多邊對(duì)話機(jī)制和中南亞合作項(xiàng)目，加緊拉攏地區(qū)國家。美國在全球和地區(qū)層面動(dòng)作頻頻，對(duì)中俄維護(hù)和保障上合地區(qū)戰(zhàn)略穩(wěn)定和上合組織強(qiáng)化內(nèi)部凝聚力都構(gòu)成挑戰(zhàn)，導(dǎo)致上合組織覆蓋地區(qū)形勢趨于復(fù)雜化。

從內(nèi)部情況看，印巴加入對(duì)上合組織固有模式構(gòu)成新的考驗(yàn)。一是組織的區(qū)域定位需要明確界定。印巴加入使上合組織覆蓋地域延伸到了南亞，該組織未來的區(qū)域定位是中亞地區(qū)還是歐亞地區(qū)，必須給予明晰的說明，未來發(fā)展目標(biāo)和方向也應(yīng)該做出清晰闡釋。二是內(nèi)部現(xiàn)有運(yùn)行機(jī)制和法律需要做出調(diào)整。印巴的加入使組織成員國由六個(gè)增加到八個(gè)，如何彌合擴(kuò)員后成員國之間增大的內(nèi)部分歧、最大限度地消解擴(kuò)員給組織內(nèi)部協(xié)調(diào)和決策帶來的壓力，需要做出新的規(guī)劃和設(shè)計(jì)。同時(shí)，現(xiàn)行法律體系也需要與時(shí)俱進(jìn)，根據(jù)擴(kuò)員后的新形勢新要求做出必要修訂和完善。三是組織的功能建設(shè)需要轉(zhuǎn)型升級(jí)。如何在擴(kuò)員后新的歷史條件下統(tǒng)籌推進(jìn)安全、經(jīng)濟(jì)、人文三大領(lǐng)域合作，切實(shí)提升組織合作效率和水平，使之真正惠及各方，并避免“論壇化”，考驗(yàn)著上合組織的內(nèi)部凝聚力與整合力。

總的來說，當(dāng)前上合組織處在一個(gè)逆水行舟、不進(jìn)則退的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，危中有機(jī)，機(jī)遇大于挑戰(zhàn)，不僅不會(huì)衰亡，反而有可能逆勢而上，達(dá)到新的歷史高點(diǎn)。

上合組織的發(fā)展方向

經(jīng)過17年的發(fā)展，上合組織以自身生動(dòng)的實(shí)踐證明了其強(qiáng)大的生命力，并迎來了一個(gè)承前啟后、繼往開來的重要時(shí)刻。從戰(zhàn)略高度和長遠(yuǎn)角度考量，上合組織未來仍有巨大的發(fā)展?jié)摿蜕仙臻g，應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，樹立更加明確的發(fā)展方向和更加宏大的戰(zhàn)略目標(biāo)，確保始終沿著正確的道路前行。

一是確立中長期戰(zhàn)略目標(biāo)。上合組織成立以來不斷發(fā)展壯大，有效應(yīng)對(duì)各種威脅挑戰(zhàn)，維護(hù)了成員國經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定，已成為歐亞地區(qū)影響最大、覆蓋面最廣的區(qū)域性合作組織。未來應(yīng)根據(jù)新形勢新變化，針對(duì)印巴加入后的新態(tài)勢，跳出傳統(tǒng)思維窠臼，登高望遠(yuǎn)，確定切實(shí)可行又富有遠(yuǎn)見的宏大戰(zhàn)略目標(biāo)，作為組織的行動(dòng)指南。上合組織是在冷戰(zhàn)后創(chuàng)建的超越冷戰(zhàn)思維的新型國際組織，“上海精神”已成為凝聚成員國的核心價(jià)值和靈魂。在新的歷史條件下，應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)定不移弘揚(yáng) “上海精神”，將構(gòu)建新型國際關(guān)系和構(gòu)建人類命運(yùn)共同體作為上合組織中長期的戰(zhàn)略目標(biāo)，努力使上合組織發(fā)展成為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)構(gòu)建”的戰(zhàn)略平臺(tái)和示范樣板。

二是明確區(qū)域性國際組織定位。上合組織在發(fā)展過程中一直存在區(qū)域定位模糊的問題，一定程度上影響了該組織的效率和威信，導(dǎo)致其內(nèi)部出現(xiàn)了某種“論壇化”傾向，必須對(duì)其做出現(xiàn)實(shí)、客觀的定位。擴(kuò)員后的上合組織雖然從中亞擴(kuò)展到南亞，但應(yīng)該繼續(xù)將中亞地區(qū)作為成員國合作的中心地區(qū)，決不能因擴(kuò)員而使其邊緣化，這是該組織存在和發(fā)展的根基，也是各方利益的匯合點(diǎn)；但同時(shí)也要面對(duì)現(xiàn)實(shí)，不能封閉保守，自縛手腳。根據(jù)形勢變化和現(xiàn)實(shí)需求，上合組織可以定位為以中亞地區(qū)為中心、以中亞周邊為外延的歐亞地區(qū)組織，這將使其具有明確的地區(qū)依托，有利于防止合作泛化虛化。

三是修訂完善基礎(chǔ)性法律文件。《上海合作組織憲章》《上海合作組織睦鄰友好合作條約》《關(guān)于打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》等構(gòu)成了上合組織的基礎(chǔ)性法律體系，其基本原則必須嚴(yán)格遵循，但也要根據(jù)形勢發(fā)展和現(xiàn)實(shí)需要做出必要修訂，以使之更趨完善和有效，避免出現(xiàn)名不符實(shí)、有法難依、無法可依的混亂局面。

四是根據(jù)精干高效原則改革組織機(jī)構(gòu)。全面評(píng)估現(xiàn)有機(jī)制，精簡合并有關(guān)機(jī)構(gòu)，謹(jǐn)慎增加新機(jī)制，避免攤子過大，形成空轉(zhuǎn)。加強(qiáng)常設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)，根據(jù)擴(kuò)員新情況，增加資金投入和人員編制，切實(shí)提高效率。

五是突出重點(diǎn)堅(jiān)定推進(jìn)地區(qū)合作。安全上，以解決阿富汗問題為重點(diǎn)，堅(jiān)決打擊宗教極端勢力，形成長期高壓態(tài)勢；積極踐行“新安全觀”，構(gòu)筑可持續(xù)安全共同體。經(jīng)濟(jì)上，貫徹共商共建共享原則，積極推進(jìn)“一帶一路”，加大“一帶一盟”合作，以規(guī)則對(duì)接為主，推進(jìn)貿(mào)易投資便利化；以能源、交通為突破口，推進(jìn)多邊經(jīng)濟(jì)合作；加強(qiáng)與觀察員國、對(duì)話伙伴國聯(lián)系，共同探索合作新途徑；推進(jìn)中南亞互聯(lián)互通，推動(dòng)形成跨區(qū)域大市場。人文上，倡導(dǎo)互尊互信，包容互鑒，推動(dòng)人員往來便利化，加大民間交流，增加教育、文化、科技合作，逐步實(shí)現(xiàn)“民心相通”。

六是構(gòu)筑新型國際關(guān)系。筑牢中俄雙引擎，加強(qiáng)雙方在上合組織中的戰(zhàn)略協(xié)作，為地區(qū)穩(wěn)定和發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)有力的保障；加強(qiáng)中俄印三邊良性互動(dòng)，強(qiáng)化相互立場協(xié)調(diào)，最大限度減少負(fù)面影響；堅(jiān)持不結(jié)盟、不對(duì)抗、不針對(duì)第三方原則，防止上合組織成為地緣政治工具。

總之，未來上合組織的發(fā)展?jié)摿薮螅熬翱春茫菤W亞地區(qū)走向繁榮興盛的希望所在。即將舉行的青島峰會(huì)將是上合組織再出發(fā)、再起航的一次盛會(huì)，必將開啟上合組織新的輝煌征程。

（作者系中國上海合作組織國家研究中心秘書長，中國國際問題研究院研究員）

（責(zé)任編輯：甘沖）

[1] 鄧浩：《“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”與中國的中亞外交》，載李鳳林主編《歐亞發(fā)展研究》，北京：中國發(fā)展出版社，2018年3月。

[2] 馬振剛主編：《穩(wěn)步向前的上海合作組織》，北京：世界知識(shí)出版社，2006年5月，第237-238頁。

[3] 林民旺：《擴(kuò)員給上合組織帶來新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)》，載《世界知識(shí)》2017年第12期。

[4] “Trump Sets U.S. Strategy for Afgan War”， http：//www.nytimes.com/2018/08/21/word/asia/afganistan-troop-trump.html.