宅基地使用權抵押貸款的制約因素及對策

王南鵬 徐晨琛

摘 要：該文結合當前宅基地使用制度的落實情況進行了分析和探討，并以安徽省金寨縣作為案例進行剖析，分析其宅基地抵押貸款過程中種種困難的成因以及解決之道，以小見大，為進一步完善宅基地抵押貸款機制提供借鑒。

關鍵詞：宅基地；使用權；抵押貸款；制約因素；金寨縣

中圖分類號 F301.2 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2018）03-04-0012-3

新中國成立來，宅基地在很長一段時間內其用益物權的權能沒有得到充分的發揮，尤其是在新農村建設中，這種現象尤為突出。雖然早在20世紀90年代，我國頒布的新《土地管理法》中，對農村的宅基地范圍進行了確定，但是隨著社會的不斷發展，該法案中的相關條例嚴重阻礙了農村建設，尤其是限制了農村宅基地的使用權。無論是宅基地的取得還是保有都存在多方面的問題，如許多地方都存在著一戶多宅，宅基地空置的問題，不僅拉低了宅基地的使用率，造成了農村土地的嚴重浪費，更嚴重阻礙了農村經濟的發展，不利于社會主義新農村的建設。改革開放以來，中央對農村宅基地使用制度進行了一系列的改革試點。本文以安徽省金寨縣宅基地使用權抵押貸款的實行狀況為例，對其實行過程中出現的問題進行研究，并提出了相應可行的改進方案，以求進一步提高我國農村宅基地的利用效率，帶動新農村的建設，完善農村的金融體系并推動農村經濟的轉型發展。

1 金寨縣宅基地利用現狀及抵押貸款試點

1.1 金寨縣宅基地利用現狀 金寨縣位于安徽西部，大別山山麓地帶，耕地資源較為稀少，建設用地分布也較為分散。金寨縣的宅基地多建設在山區，但隨著經濟的發展，農村人口逐漸向山下交通條件好，基礎設施完善的地區轉移，造成了山區宅基地的大量空置，使得很多土地沒有得到充分的利用，導致其土地資源白白消耗，這也促使政府尋求提高宅基地使用效率的解決之道，為金寨縣實行宅基地使用權抵押貸款創造了發展的空間和機遇。

1.2 金寨縣宅基地使用權抵押貸款試點 目前，我國的《土地管理法》明確規定了宅基地的使用權不能用以抵押貸款，然而為滿足農村社會經濟的發展需要，我國部分地區開始嘗試宅基地使用權抵押貸款。2013年十二屆全國人民代表大會通過了對農村土地使用權改革的試點建議，并在全國范圍的59個縣市開始布點示范。其中金寨縣就是首批改革的試點區域，通過建立宅基地使用權抵押貸款機制，不僅拓寬了農村居民的籌資渠道，在不轉移其占有的情況為農民發展提供了資金來源，又在農民無法按照抵押協議履行承諾時對其使用權進行轉移，使得宅基地使用權在經濟上得以實現，極大的提高了農村土地的使用效率，也為農村土地建設工作的順利開展奠定了基礎。

金寨縣作為首批宅基地使用權改革的試點地區，成立了對應的單位和部門，采用了多元化的擔保和抵押方式，積極推動宅基地使用權抵押貸款工作的開展，激發了農民抵押宅基地使用權以獲得貸款的積極性，同時拓寬抵押貸款主體單位渠道，有力的推動了抵押政策的實行。

2 金寨縣宅基地使用權抵押貸款過程中遇到的問題

農村宅基地使用權抵押貸款仍然是試點過程中的一項新生政策，在其實行過程中也遇到了這樣那樣的問題，解決這些問題不僅要求基層工作人員的積極開展工作，而且必須更加注重從根本環節上尋求解決之道。

2.1 農村宅基地的價值難以衡量 宅基地的價值決定了其使用權能夠抵押貸款的額度，這種以使用權作為抵押取得貸款的方式，在具體實施過程中遇到了諸多的問題，比如：其價值難以衡量，金寨縣在農村土地流轉改革之前，宅基地一直處于無流動狀態，土地使用權流轉市場缺失，用以確定宅基地的價值的可參考實例難以獲得。并且，與城市土地不同，農村土地缺乏有效的評估機構和評估制度，宅基地的價值評估一直處于摸索階段，而宅基地的價值高低又是影響農戶抵押宅基地意愿的關鍵因素，這使得農戶和金融機構在確定宅基地價值時易產生分歧，嚴重阻礙了其價值的確定。此外，宅基地是在特殊歷史背景下產生的，因此決定了其不能在市場上進行交易，只能在農民之間進行流轉和交易。宅基地是屬于集體分配的，因此在農民之間流轉體現出來的價值基本不存在，一般情況下，當集體獲得農戶的宅基地，農戶會從集體處獲得一定的經濟補償，這才顯示出了其使用權的價值。綜上，宅基地在其價值的體現方式上存在一定的特殊性，其權屬性質和產生的背景為其估價帶來了很大的不確定因素。

2.2 農村金融機構對宅基地抵押風險的控制能力不足 宅基地抵押貸款還存在較大的風險，主要體現在銀行、抵押機構對于貸款的風險管控存在著諸多的問題。一方面，金寨縣是國家級貧困縣之一，農民收入較低，且農業生產的天然特性也使得農業收入并不穩定，易造成農民無法履行貸款合同的要求，無法償還貸款的現象時常發生。另一方面，由于抵押貸款政策實行時間較短，金寨縣尚未形成完備的農村金融機構體系，存在著許多不利的內部因素，如信息來源渠道單一，信息不對等，征信系統覆蓋不全等問題，導致了發放貸款的金融單位沒有完善的信用系統，無法對農戶的信用度進行比較衡量。其次，由于貸款業務上沒有進行全面監管，導致其工作流程缺乏監督，貸款的合規性得不到落實。最后，信貸從業人員風險判斷和識別能力不強，對一些表面現象很好，但存在風險隱患的客戶不能正確判別[1]。這也為宅基地抵押埋下了隱患。盡管金寨縣采取了一系列措施，如第三方評估，多種擔保方式并存等，但是由于缺少歷史經驗積累，在實際工作過程中仍遇到了諸多困難。

2.3 農戶抵押貸款的積極性不高 盡管宅基地抵押貸款為農民拓寬融資渠道提供了便利，但在實行過程中，農民的積極性并不高。首先，金寨縣是發展較為滯后的貧困縣，其農村社會保障系統尚不完善，而宅基地作為村集體分配給農民，用以保障農民居住的重要手段，仍然承擔著居住，養老等日常生活保障功能，這也成為了宅基地抵押的絆腳石。其次，農民的整體素質較低，對抵押貸款缺乏正確的認識，大部分農民無信貸經歷，只有少數農民接觸過小額信貸，對信貸信息和程序缺乏了解，使農民產生“畏貸”心理，也不利于抵押政策的深入推進。最后，農民的整體素質不高，思想較為保守，安于現狀，小富即安的思想占據主導，這也使農民無意對宅基地進行抵押。

2.4 抵押物處置困難 金寨縣推行的村宅基地抵押貸款相關的管理規定中，明確提出當借款人沒有按照合同的要求，在規定的時間內如期償還借貸款項時，債權人在法律法規要求下，可以對借款人的土地使用權進行出售和轉讓，交易過程中獲得的收益用于抵扣貸款，同時享有優先補償的權利。農村土地使用權進行轉讓和交易時，需要優先在農民所在集體組織內完成，集體無法處理的，可以向集體外進行處理，在變賣、轉讓過程中，應該嚴格遵循相關法律規定和要求，確保合法性合規性。而《房屋登記辦法》規定：當交易發生在轉讓人所在的集體之外時，房屋登記管理部門對于受讓人的土地使用權不予受理。我國對于土地使用權的轉讓也有相關的要求，為了杜絕炒賣土地的行為發生，農民的宅基地不能在農村集體以外的范圍進行變賣和轉讓。所以農村宅基地使用權的流轉范圍非常有限，只能在一定集團內進行交易，這也使得貸款單位處置宅基地使用權時受到了諸多的限制。當農戶無法如期償還貸款，金融機構處置這些土地時，由于受到各種內外部環境的約束，這些抵押物很難出讓。以上的種種原因，致使金融機構不愿承貸抵押土地貸款的風險，農民利用土地使用權進行抵押的貸款方式也無法真正得到落實。

3 相關的對策建議

3.1 加快建設農村土地價值評估體系 完善的宅基地的價值評估體系，是確保農村宅基地抵押工作順利開展的前提條件。建議由縣土地管理部門建立土地價值評估機構，加強對專業評估人員的培養，提高地價評估的專業性和公信力，為宅基地抵押貸款提供服務。可以建立土地價格咨詢機構，提供咨詢服務，使農民真實準確地掌握手中宅基地的價值，使其最大限度地利用宅基地的價值。除此之外，還可以建立起宅基地的價格信息數據庫，并隨時更新，補充信息資料，以達到客觀、合理、公正的估價，必要時也可與類似的國有土地使用權價格進行比較，這也是估算宅基地價格的重要經驗。

3.2 健全農村社會保險制度和貸款保障機制 農業的天然特性使得農業生產易受到自然災害的影響，在收入較低的貧困縣區更是如此，農民的收入難以穩定，可以通過建立農村社會保險制度分擔農業生產帶來的風險。2016年《金寨縣農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》中對農村社會保險相關管理辦法做出了詳細的說明，同時也指出了解決農戶抵押貸款所面臨的各種問題。這對于提高農民抵押宅基地獲得資金融通的積極性，增強農村信貸機構投放信貸產品的意愿，有著重要的推動作用。

3.3 建立產權清晰的農村宅基地產權管理制度 農村宅基地抵押貸款的首要條件就是農村宅基地的權屬清晰，做好農村宅基地及農房確權登記和頒證工作，建立產權清晰的農村宅基地產權管理制度是實現農村宅基地抵押貸款的基礎[2]。首先政府有關部門應該改善宅基地使用權的管理體制，明晰產權，設立對應的融資渠道和貸款辦法，以確保在抵押貸款中能夠明晰押貸雙方的責任和權益。其次，要加強對金融機構和貸款機構的監督，使其在取得宅基地使用權后依法處理宅基地，避免宅基地的無序流轉和建設用地的盲目擴張。最后，宅基地的取得、抵押、轉移必須經過登記，經相關部門批準后方可被法律承認，這是宅基地使用權抵押貸款有序進行的重中之重。

4 結語

綜上所述，從金寨縣宅基地抵押貸款工作可得出以下幾點經驗：（1）頒布相關的管理辦法來推動農民利用土地使用權進行貸款；（2）因可借鑒的經驗較少，審核應較為審慎；（3）貸款額度多以小額為主；（4）初步推行時，地方農村合作社是農戶貸款的主要放貸單位；（5）宅基地的產權登記管理工作基本落實，押貸過程中各項權益清晰；（6）借助保險等相關產品，從而降低金融機構放貸的風險。

安徽省金寨縣宅基地抵押貸款的實踐經驗，對全國其他地方起到了示范作用，為在全國開展宅基地抵押貸款，改善和解決我國目前面臨的宅基地問題提供參考，對進一步完善農村土地制度具有一定的借鑒意義，農村宅基地改革是一條長長的路，仍需在不斷實踐中慢慢摸索。

參考文獻

[1]劉鋒.對農村信貸抵押困境的探討[J].中國銀行業，2016（10）：84-85.

[2]張鄢，李燦斌.農村宅基地抵押貸款的剖析與破解[J].國土資源導刊，2016（3）：81-86.

（責編：張長青）