我國政府引導基金發展現狀和問題研究

周莉 吳明翰

【摘 要】 政府引導基金又稱創業引導基金，是指由政府出資，并吸引有關地方政府、金融、投資機構和社會資本，不以營利為目的，以股權或債權等方式投資于創業風險投資機構或新設創業風險投資基金，以支持創業企業發展。本文分析了我國政府引導基金的發展現狀，同時從投資情況、運作情況和退出方式三個方面，指出當前存在的問題，并提出相應的建議。

【關鍵詞】 政府引導基金 運作方式 退出方式

一、我國創業投資引導基金發展現狀

（一）設立情況

表1.1反映了2012年至2017年我國政府引導基金設立情況。

從數量上看，2015年后政府引導基金大幅增加，2015和2016年當年新設立的政府引導基金分別為444支和568支，到了2017年后增速有所回落，當年僅增加245支。從基金規模來看，2015年以后政府引導基金規模大幅增加，2015到2017年當年新增基金規模分別為16，410.30億元、37，889.00億元和36，058.93億元。

造成表1.1現象的原因是，我國政府在2015年發布一系列政策，旨在積極支持小微企業創新發展，助力大眾創業、萬眾創新。使得我國政府引導基金在2015年后呈現爆發增長態勢。到了2017年，我國政府引導基金設立的重心由之前單純追求基金個數增長，轉向提升基金規模，體現出對增長質量的重視。

（二）設立級別分布情況

按照財政出資和投資區域劃分，引導基金可以劃分為國家級、省級、地市級、區縣及以下五個層級。截至2017年12月31日，我國政府引導基金設立級別分布情況如表1.2所示：

從表1.2可以看出，截至2017年12月底，國內設立數量最多的是地市級政府設立的引導基金，共有538支基金，基金規模23，667.12億。其數量變多的原因是，2016年，各地方政府紛紛積極主導設立政府引導基金，設立主體也由省級單位逐漸延伸至市級及區級單位，掀起了發展政府引導基金的新浪潮。此外，表1.2還反映了一個現象，即從單只基金平均規模來看，地市級政府引導基金較其他行政級別政府引導基金較低。

（三）運作情況

2012-2017年我國政府引導基金運作情況如表1.3所示：

從表1.3可以看出，2015年和2016年我國政府引導基金設立呈現井噴態勢，而參與投資和退出的基金個數保持穩定增長。這一現象在2016年尤為明顯，當年新增的政府引導基金多于之前任何年度，但是落實投資的基金個數卻不如2013年到2015年任何一年。到了2017年，這一現象得到一定程度改善，這主要是由于基金個數增長得到控制，以及投資質量提高的緣故。

二、我國創業投資引導基金存在的問題

（一）投資形式單一化

部分起步階段的引導基金，出于風險防控考慮，通常采用債權投資作為主要投資方式，以避免股權投資方式下因陷入企業債務糾紛而承擔連帶責任。這種投資形式的好處是，政府能夠對單筆基金投資期限及投資金額加以審慎限制，保障決策管理職能和操作程序嚴格履行，有效防范運營風險。

（二）結存現象嚴重

一些地區因缺乏優質項目，配套設施不夠完善，導致引導基金結存現象嚴重，2016年6月發布的《國務院關于2015年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》顯示，通過審批的 206個子基金中，有39個因未吸引到社會資本無法按期設立，13.67 億元財政資金滯留托管賬戶；已設立的 167 個子基金募集資金中有148.88億元（占41%）結存未用，其中14個從未投資，造成資源的大量浪費。

（三）退出渠道不通暢

引導基金要順利獲利退出，根本保障是所投資產業、尤其是新興產業的健康發展，IPO、并購等退出渠道順暢。我國以及美國等資本市場發展經驗都表明，交易所市場至少從短期來看其容量是有限的，數以萬億計并且規模還在膨脹的引導基金，很難全部利用交易所市場退出。但是我國多數引導基金退出方式，卻擠在狹窄的交易所渠道，退出通道的不暢，容易導致引導基金失去后續發展的動力。

三、我國創業投資引導基金發展的政策建議

（一）促進政府引導基金投資市場化

一方面，引導基金投資的地域限制是其發展的主要限制，突破這種限制，有助于提高其吸引優質子基金能動性，也有助于對提升資金回流速度，進而整體提升引導基金的運作效益；另一方面，加強對市場的了解、提升項目估值專業程度、明確跟投意向，以及增強與子基金在優質項目上出讓份額的談判能力等，都將成為引導基金投資市場化的主要路徑。

（二）建立科學合理的政府引導基金運作機制

一是結合基金政策定位，因地制宜的采用運作方式。比如，運用母基金參股基金的方式，發揮其杠桿作用，有助于點多面廣的中小企業加快發展；運用產業投資基金直接參股特定產業項目，有利于保持政策穿透力，發揮引導作用。二是設立企業形式的基金實體，比如公司制或合伙制，堅持所有權、管理權、托管權分離。三是建立多元化出資結構，充分吸引社保基金、險資等機構性資金，以及國企民企等機構出資，有助于優化基金內部治理結構，促進協同發展。

（三）加快多層次資本市場改革與發展

加快多層次資本市場改革與發展，拓寬引導基金退出渠道。多層次資本市場是引導基金最重要的退出渠道，建議一方面要深化創業板IPO制度改革，鼓勵存在未彌補虧損的企業，以及未盈利企業在創業板上市，確保引導基金順利退出；另一方面要提高新三板、四板市場和各地產權市場和技術市場接納和服務私募股權投資的能力，共同形成全面覆蓋、無縫對接的定價和流轉機制，以有利于引導基金分階段、多渠道實現退出。

【參考文獻】

[1] 江薇薇. 我國政府引導基金發展模式研究[J]. 西部論壇，2012（1）：29.

[2] 翟俊生，錢宇，洪龍，華黃艷. 政府創業投資引導基金運作模式研究[J]. 宏觀經濟管理，2013（8）：58.

作者簡介：周莉（1966-），女，漢族，四川成都，經濟學博士，北京工商大學經濟學院，教授，研究方向為資本市場、創業投資。

吳明翰（1991.2-），男，仫佬族，廣西河池，金融學碩士，北京工商大學經濟學院，研究生在讀，研究方向為資本市場、創業投資。