美國思想庫與政府的互動模式對中國思想庫發展的啟示

鄭宗鵬

摘 要：我國思想庫雖然有了一定的發展，但仍存在制度、程序等方面的不足。美國思想庫與政府之間良好的互動模式可以為我國思想庫的發展提供良好的借鑒。本文將從我國思想庫發展現狀出發，結合美國思想庫與政府的互動模式，對我國思想庫的發展提出建議。

關鍵詞：思想庫；政府互動；政府決策

中圖分類號：C932 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2017）08-0047-03

一、思想庫的概念

思想庫又稱決策咨詢機構，是一種相對穩定且獨立運作以從事政策研究和咨詢業務為主的機構，或者說是以影響公共政策為宗旨的政策研究機構。“思想庫”一詞最早出現在第二次世界大戰期間的美國，用以指稱當時軍事人員和文職專家聚集在一起制訂戰爭計劃及其他軍事戰略的安寧環境。后來美國前總統杜魯門以思想庫一詞取代“智囊”。思想庫是政策過程中一個重要參與者，有學者稱其為第五種權力。思想庫的發展與政府決策機制息息相關，政府決策機制的進步也會帶動思想庫的發展，思想庫的發展也會為決策機制的進步做出貢獻。

二、我國思想庫的發展歷程

我國的思想庫可以分新中國成立至改革開放前后、改革開放至20世紀80年代末、20世紀90年代至今三個階段。

（一）新中國成立至改革開放前

中國最早的政策研究機構出現在革命延安時期，20世紀50到60年代一些國有研究機構以蘇聯機構為模型相繼組建研究機構，但上它并不能叫“思想庫”，只算政府機關下轄的一個部門，獨立性不強。

（二）改革開放至20世紀80年代末

改革開放后，許多新興的思想庫在中央領導階層已經認識到其重要意義的情況下如雨后春筍般建立起來，中央和各部委為了能夠為黨和政府提供決策咨詢服務也設置了政策研究機構，其中最具代表性的有國務院所屬的四個研究中心以及中國社會科學院。

（三）20世紀90年代初到現在

鄧小平南方談話標志著我國進入改革開放新的發展時期。改革開放的深入也促進了新一代思想庫的興起。尤其是以高校內部研究中心為代表的非官方的思想庫越來越來多，對政府公共決策的影響力也不斷擴大。而且隨著改革的深入，自90年代末開始，一些民間、私人性的咨詢機構開始出現，并逐步成為我國思想庫的重要組成部分。

三、我國思想庫的現狀及存在的問題

（一）起步較晚，發展不均衡

我國的許多思想庫建立于計劃經濟時代，滯后于社會經濟的發展，而且我國思想庫整體上實踐性不強，偏重于學術理論研究。改革開放之后，才真正出現了嚴格意義上思想庫。同美國相比，我國思想庫起步較晚，數量較少，而且多以官方政策研究機構和大學研究中心為主，質量也難與美國思想庫比肩。此外，我國思想庫還存在著發展不均衡問題，官方和大學思想庫由于有政府的支持，發展很快，半官方和民間思想庫發展相對緩慢。由于體制內思想庫的比重較大，體制外思想庫的比例明顯偏低，在一定程度上制約了體制外思想庫的發展，這對政府的決策過程會產生不利影響，而且也不利于公共政策制定中公民參與機制的完善，不利于構建公民社會。

（二）對政府高層離退休干部吸納不夠

我國在思想庫的建設方面還存在很多問題，尤其是對政府高層離退休干部吸納不夠。從政府離退休的領導干部由于具有豐富的決策經驗和實踐歷練，對于思想庫來說是重要的智慧資源，美國思想庫重量級人物基辛格、布熱津斯基都是政府高官出身。但是，由于受傳統政治文化的影響，領導干部退出政府之后很少參與政府決策咨詢。我國思想庫接納從政府離退休的領導干部的數量較少，這種狀況不利于發揮退出政府的領導干部的作用，不利于思想庫的成果輸出，也不利于我國思想庫的健康發展。

（三）思想庫缺乏必要的資金支持，經費緊張

目前官方、半官方和大學附屬型思想庫由于有政府的財政支持，發展較為順利，并成為思想庫的主體。民間思想庫與市場經濟一同起步，由于缺乏必要的資金和政策支持，已經嚴重滯后于市場經濟的發展。當前我國思想庫尤其是官方半官方思想庫的經費來源主要是由上級主管部門的財政撥款來支持，經費還算有保障，但和美國思想庫充裕的經費相比還存在差距。我國思想庫尤其是民間思想庫缺乏完善的捐贈制度，經費來源渠道較為單一，很多民間研究機構面臨資金來源斷裂而被迫關閉的危險。

四、美國思想庫與政府的互動

作為世界上第一大國，美國在許多方面都走在世界前列，思想庫的建設也不例外。美國之所以能在全球事務中據于主導地位，與其思想庫為其政府出謀劃策有很大關系。不僅是自身的事務，美國思想庫的研究范圍囊括各個國家，他們通過對其他國家的研究為本國服務，維護其全球霸主地位。

美國思想庫建設與美國政府息息相關，兩者總體呈現一種雙向互動的良性關系。首先，思想庫影響美國政府的公共決策。美國思想庫影響政府公共政策的方式主要有兩種：一種是直接對政府產生影響，美國總統在競選和任內都有支持自己的思想庫，思想庫支持總統競選并為其出謀劃策，總統上臺后會繼續使用這些思想庫。總統政策的制定和實施在都會與思想庫探討，并在很大程度上采用思想庫的建議。另一種則是政府通過思想庫進行社會輿論宣傳，例如對即將或者已經實施的政策制造影響。其次，思想庫為美國政府提供人才和智謀。官員離開政府后，有相當一部分會進入各大思想庫。對于各大思想庫來說，這些前政府官員不僅可以增加其政治含金量，更可以帶來官員們任職期間的經驗和見識，因而有助于培養政府需要的人才。思想庫為政府提供的往往都是高級人才，他們具備豐富的專業知識，可以在政府制定政策時及施政中發揮重要的作用。

由于充足的資金保證和法律保護，使美國思想庫得到高速發展。從資金方面看，美國思想庫的資金來源十分廣泛，除了各種基金、外國機構，政府也會為思想庫提供一定的資金，政府的支持是對其社會地位的承認和尊重。法律上，思想庫也有完善的法律條文保證其權益。美國的政治體制也保障了其思想庫的獨立，對其設立的條件和活動的范圍都沒有進行過多的約束。這有利于思想庫發揮其自身職能。以蘭德公司為例，蘭德公司是美國著名的半官方型思想庫，與美國政府長期保持密切的合作關系。首先，蘭德公司得到了美國國家和地方州政府的共同支持。從資金方面，美國各級政府都為其提供研究經費。此外蘭德公司也會積極吸納從政府離職的專家，保證蘭德公司人員儲備的多樣化。在蘭德公司對政府的支持方面，蘭德公司接受來自不同級別政府不同領域的研究課題，與不同部門打交道，這樣不僅擴大了其影響力，同時也可以在不同部門的博弈中保持自身的獨立性。而且蘭德注重人才的培養和儲備，為政府提供相關人才，美國前國務卿基辛格在任前曾是蘭德公司的一名研究人員。美國政府中有著名的“蘭德學派”，這些人在進入政府前都曾在蘭德公司有任職經歷。雖然蘭德公司與政府關系密切，但其在發展中并沒有度依賴政府，相反，蘭德公司利用自身的資源保持著獨立性。

五、思想庫與政府的良性互動模式

從前文我們可以看出，美國思想庫的主力是以蘭德公司為代表的民間思想庫，而我國則是官方政策研究機構為主，同美國相比，我們還存在著很多不足。解決我國思想庫面臨的主要問題，筆者認為主要突破口在于構建思想庫與政府的良性互動模式。在兩者關系中，政府占據著主導地位，而思想庫則處于相對較被動的地位。因此，政府的作為很大程度上決定著思想庫的發展。根據美國思想庫與政府互動的經驗，筆者認為應從以下幾點做起。

首先，在頂層設計方面，要加快推進體制改革和制度創新，完善法律及資金保障體系。國家應進行總體設計，根據需要對思想庫進行合并與調整，推動思想庫向實踐應用型轉換，促進部分思想庫走市場化、企業化道路，并推進各思想庫之間的分工與合作。政府應通過制定相關法律法規來對思想庫的活動程序進行規范。同時，要完善思想庫登記管理制度，減少繁雜的審批手續，合理規劃思想庫評估體系，為思想庫營造一個較為自由寬松的發展環境。同時，要保障資金來源，保障思想庫平穩運行。除了政府資金支持以外，還要完善基金及個人捐贈制度，以保證各類型思想庫的健康發。降低官方半官方等思想庫對政府的依附性，鼓勵其憑借自身優勢多渠道獲取資助，以增強其自主性和獨立性。

其次，要建立科學有效的人才引進和培養機制。思想庫的核心競爭力就在于人才，人才是決定思想庫生存與發展的關鍵。政府應該鼓勵優秀專業人才進入思想庫，并加強政府和思想庫間人才的雙向流動。積極接納從政府退休的領導干部，從而豐富思想庫的實踐經驗，提升思想庫的核心競爭力。要構建有效的人才激勵機制，注重內部固定人員和流動人員的合理搭配，根據研究水平進行獎勵。可以適當高薪聘用高級甚至頂級研究人員，注重在其助手中培育新的人才。

最后，政府應在各項決策中使思想庫參與其中，充分發揮思想庫作為“政府外腦”的作用。有學者指出：“在中國的政策過程中，行政體制內的政治精英仍然壟斷著主要政策的決策資源和權力。”通過政策咨詢的方式，黨和政府在頒布某項決策前，從思想庫中獲得政策建議；地方政府要充分咨詢特色型民間思想庫以及大學思想庫的作用，從而保證決策的有效性與科學性。

雖然我國思想庫已經具有一定的規模，也在政府政策制定中發揮了一定的作用，但是我們也應該看到它還存在著許多問題，諸如運行機制不暢、缺乏法律保障、研究力量弱小、研究經費匱乏、交流渠道閉塞、缺乏競爭力、民間思想庫缺少監管、存在盲目無序發展等。構建思想庫與政府的良性互動模式，需要理論的支撐與實踐的操作。在這一過程中，政府發揮著主導作用：營造一個自由、公正但又充滿競爭的利于思想庫的發展環境，大力發展民間思想庫的建設；建設一批研究領域廣、理論與實踐聯系密切、決策咨詢權威性高的思想庫；正確引導其與經濟政治發展相適應，這樣思想庫才會有“反哺”政府的能力，為政府決策服務。

注 釋：

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（責任編輯 王文江）