風險預防原則在預防外來物種入侵中的適用

湛超

風險防范原則（ Precautionary Principle） 由預防原則發展而來，其經歷了近半個世紀的發展，在實踐中不斷完善。預防原則是在沒有確立風險預防原則之前，傳統的環境公約要求在采取行動或做出決策之前，應基于“科學發現”或方法，或者根據當時可得的知識，必須有可靠的證據證明巨大的環境損害將會發生的前提下才可以采取行動或做出決策。而風險預防原則與預防原則的區別在于，本原則考慮到人類科學技術水平有局限性，對于某一行為是否具有環境風險存在科學的不確定性，但是由于不予以控制或禁止的話，可能會造成無法彌補的后果。其在一些國際環境法律文件中對該原則做出了明確定義。還有《生物多樣性公約》也作出類似的規定“科學的不確定性不能作為推遲采取用來避免或減少生物多樣性重大損失的措施的理由。”

風險預防原則重在避免環境災難之可能性，它的前提是生態惡化的不可逆性，針對的是在科學上尚未獲得確鑿證據的環境風險，主張應當提前采取措施，避免任何可能造成環境損害的因素，即使在這種因素與環境破壞的因果關系尚未得到明確的科學證明而預先采取措施可能造成經濟損失的情況下。風險預防原則的嚴格解釋就是除非有確定的科學證據證明活動是無害的，否則可能引起環境損害的所有活動都應該采取預防措施。開發者負擔證明他們的行動將不會引起嚴重的或不可挽回的環境損害的舉證責任，也就是說風險預防原則使環境案件的舉證責任倒置了。

（一）風險預防原則與外來物種入侵

絕大多數外來物種入侵國際法文件都引用了風險預防原則，雖然具體內容有些差異，但是本質上都是為了盡可能的避免環境風險的發生，比如，1982年《海洋法公約》第196條規定：“各國采取所有必要措施預防、減少和控制有意或無意引入外來物種到一個特定的海洋環境，因為這樣可能導致重大和有害的變化。”1992年《生物多樣性公約》第8條第h款規定成員國必須“對那些威脅生態系統、棲息地或物種的外來物種進行預防引入、控制或根除。”1997年《國際水道非航行利用法公約》第22條規定，“水道國家應該采取所有的措施預防引入外來物種到國際水道。”此外，2000年的IUCN《防止外來入侵物種導致生物多樣性喪失的指南》也指出：“鑒于外來入侵物種的傳入途徑及其對生物多樣性的影響難以預測，因此，確定和預防無意引進的措施以及有關有意引進的決定應立足于預先防范方法”，“在考慮對已經本地化的外來物種采取消滅、遏制和控制措施時，也應利用這種預先防范方法。對一個外來物種的侵入可能造成的各種長期影響缺乏科學定論不應被用作理由來推遲采取或不采取適當的消滅遏制和控制措施。”

（二）在外來物種入侵實踐中應用風險預防原則的法律探討

風險因素是指能夠引起或增加風險事件發生機會和損失幅度的要素，是風險事件發生的潛在條件。風險事件，指直接導致損失發生的事件。風險損失，是指由于風險事件引起的非預期的經濟價值的減少。風險因素是成因，風險事件是表現，風險損失是結果。外來物種入侵風險防范的基本思路應該是充分評估風險因素，盡量減少風險事件以降低風險損失。

1.評估風險因素。外來物種風險評估是我們有意識地外來引種實施之前，對擬引進外來物種引進過程中產生的不確定事件（包括但不限于可能對人類健康、經濟生產的威脅、對當地野生生物和生物多樣性的威脅，以及可能引起環境破壞或導致生態系統生態效益損失的風險） 進行識別、評估和處理，在此基礎上對是否引進做出決策并將各種不利后果減少到最低程度。一些發達國家早就加強了對外來入侵物種的管理，把風險評估作為一項重要措施。美國先后開展了一系列有關雜草和水生外來生物的風險評估。澳大利亞制定了國家雜草戰略，提出了雜草風險評價系統。該系統正確識別了370種（類）雜草中所有危害嚴重的雜草，此后，又對該系統進行了改進并用于新西蘭的雜草風險

評估。

2.抑制風險事件。抑制風險事件主要可以通過以下幾方面著手。首先，建立完善國境檢驗檢疫制度。值得注意的是，進入我國的外來入侵物種的最大來源地為美洲，有178 次，占總數量的55. 1%。因此，在外來入侵物種的檢驗檢疫工作中，要特別注意來自美洲的物種，嚴格評估其在中國的適用性和入侵性。其次，建立完善的引種申報和備案制度。針對有意引進引種的風險，需要建立完善的引種申報和備案制度，包括引入許可證審批制度和完善名錄制度。再次，建議有關單位和個人盡量減少不必要的有意引入。在相關的立法中也要建議單位和個人在不是必須引進的情況下，盡量減少引種，盡可能地使用本地物種。最后，健全跟蹤評價監測、預警與快速反應體系。在外來物種引進之后，還有可能經歷定植、爆發和擴散幾個階段，這些都是風險事件，控制它們也是控制外來物種入侵風險的重要環節。

3.減輕風險損失。減輕風險損失，就要完善外來物種清除計劃。清除外來入侵物種的典型方法可以分為物理防治、化學防治、生物防治3種，各種方法均有不足。因此，我們要本著“兩害相權取其輕”的宗旨，我們在外來物種的清除之前必須制訂詳細的計劃，進行完善的風險評估和費效分析，并應該結合以上3種方法，盡量尋求一種妥善處理外來物種入侵問題的相對最優方法。

另外，在防止外來物種入侵的風險預防原則使用中，完善輔助措施配套，降低損失可能也是其中的相當重要的環節，通過完善獎懲機制，建立各種外來物種入侵的相應財政條款從而使經濟手段、行政手段與法律手段相應的結合，更好的完成防治外來物種入侵的目的。

在外來物種入侵防治的國際法原則中，除了風險預防原則之外，還有生態系統管理、生態破壞者承擔責任原則以及國際合作原則等多項原則，它們共同替代了預防原則，從而形成了防止外來物種入侵的“預防——清除——控制”三階段分級處理的方式。