審計推動農業供給側改革的路徑探討

馬素英

一、農業供給側改革背景下的審計工作職能

供給側改革是目前國家政策的著力點,農業供給側結構性改革可以從根本上解決農業農村發展面臨的一些問題，并能不斷優化產業結構、革新生產方式、強化科技創新、增加農民收入、補齊各種短板。2017年中央一號文件《關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》的發布，這意味我國農業農村發展不斷邁上新臺階。國家審計工作需要把握住當前的改革機遇,抓住農業供給側改革的核心問題。一方面，在審計業務過程中，國家審計人員需要把監督公共財政、檢查公共賬目作為最基本職責，監督相關改革政策、措施順利進行，利于將國家護農、惠農政策有效實施，有助于增加農民收入、促進農村社會全面發展。另一方面，審計工作可以推動農業結構調整和農業科技創新，從而促進提高農業經濟增長的質量和效益,充分發揮審計在國家治理中的基石和保障作用。

二、農業供給側改革中審計工作的著力點

（一）調結構、促融合，夯實農業供給側改革的基礎。農業農村審計工作應從推動農業產業結構調整、促進三次產業融合發展的農業現代化產業體系構建著手，來夯實農業供給側改革的基礎。農業產業政策的制定和執行應當成為審計工作關注的重點，同時審計工作還應重點關注農業項目立項、項目管理、資金安排及資金使用情況等。通過開展審計工作，可以貫徹落實農業產業結構的調整政策和措施，進一步推進產業結構的優化升級，構建起農業現代化產業體系。

（二）提品質、去庫存，提升農業供給側改革的活力。審計工作應從加快推進農業經營體制和農業科技創新入手，提升農業供給側改革的活力。加快建立健全土地流轉市場、理順土地承包關系，提升農業產業化經營水平，創新農業經營制度，完善利益聯結機制。加大對農村集體產權制度運行與改革的審計力度，推動農村集體服務功能等體制機制的正常運作。加強農民專業合作社的設立、運作、經營績效等方面的審計，推動農民專業合作社快速發展，強化合作社規范化建設。農業科技創新方面要重點關注政府相關資金投入、使用、管理情況，推動財政資金最大限度地向農業科技創新傾斜，推進農業科技進步，增強農業市場競爭能力。

（三）降成本、補短板，增強農業供給側改革的持續性。當前農業農村短板的最直觀的體現就是基礎設施建設領域，而基礎設施水平的提高也可相應降低農業的生產成本、流通成本、營銷成本。隨著農業農村基礎設施建設方面資金投入的不斷增加，審計工作既要關注投入資金的管理使用情況，還要關心相關項目的立項審批、建設管理等環節，審查項目在審批程序、土地政策、環保政策和工程質量管理規定等方面可能的分散、重復等問題，通過審計工作督促相關部門按照規定用途撥付、使用資金，保證基礎設施建設的質量，確保基礎設施建設發揮應有的作用，從而增強農業供給側改革的持續性。

三、農業供給側改革中審計工作面臨的挑戰

（一）審計環境的變化。從政策和法律環境看，隨著國家全面推進供給側結構性改革戰略，國家已相繼出臺了相關指導性文件和規范，尤其是在農業供給側改革方面關于農業、農村、扶貧等方面的文件出臺，都導致了審計環境的變化，如2016年全國范圍內先后推廣的“營改增”、“五險一金”政策，旨在為農業相關企業、項目減少稅收壓力，而其中相關稅收科目的調整也導致了審計工作內容、環境的變化。同時，2014年以來PPP相關財政政策的出臺，也導致資金審計和項目審計中所涉及項目、環境的復雜化。

（二）審計業務結構的調整。農業供給側結構改革的調整下隨著農業產業結構和相關企業業務結構的變化，審計工作的業務結構也將受到影響。農業供給側結構改革將引起一、二、三產業的融合發展和傳統產業格局的變化，一些農業企業抓住機遇開展更多的對外合作和創新活動，這些都將導致審計業務的復雜化，這都要求審計主體轉到企業估值、稅收籌劃、績效評價、風險咨詢服務等新興審計業務上來。

（三）審計監督風險的增大。供給側改革發展以及“大數據”、“云計算”等時代來臨帶來的業務復雜化導致審計監督風險變大，傳統審計程序與技術已經不能再做出準確、嚴謹的審計結論。因此，新型技術的發展也導致了審計主體舞弊空間、方法的多樣化，隨之信息泄露、信息篡改的技術門檻也在不斷降低，這也導致了審計風險的不斷變大。

（四）審計專業能力的挑戰.農業供給側改革是一項綜合性的戰略，內容豐富、關系復雜、專業程度高。審計工作開展過程中審計人員不僅要深入農業生產問題，還要兼顧其他農林牧副漁等產業以及產業供銷和流通環節的結構性問題。這種細分行業審計的專業性將為審計人員的專業素質帶來較大的挑戰。

四、審計推動農業供給側改革的路徑構建

（一）創新審計的改革思路，推動供給側改革全面深入發展。在供給側結構性改革背景下，審計目標、對象、重點、方法等都應順應改革的戰略與政策，以創新性的審計思路推動農業供給側改革。首先，審計目標應與改革目標同一化，及時破除深入推進供給側改革的體制阻力和機制障礙，順利推動農業供給側改革；其次，改革背景下的審計對象應隨審計范圍的擴大而復雜化，須涵蓋農、林、牧、副、漁及其它支持單位等各相關部門；第三是審計范圍、內容和重點方面，審計范圍應在遵循通用年度時間范圍的基礎上，充分考慮農業的季節性和不同農業生產種類的周期性，以提高審計工作的時效性，審計內容要貼合2017年中央1號文件中農業供給側改革的主要內容，重點圍繞優化產品產業機構、推行綠色生產方式、壯大新產業新業態、強化科技創新驅動、補齊農業農村短板和加大農村改革力度等六大方面的內容進行審計，確保地方圍繞這些方面的配套政策、資本跟進等的落實；第四，創新審計方法，圍繞審計范圍的擴大化和審計對象的復雜化，樹立“大審計”理念，舉全局之力全面參與審計，圍繞改革的系統性和過程性，樹立“持久戰”的思想，有計劃、有步驟、分階段地持續跟蹤審計，同時要保證審計工作“接地氣”，始終把農民當做農業供給側改革的決定性因素，審計方法要立足農民，貼近群眾。

（二）明確審計的工作主線，確保財政資金發揮最大效益。供給側改革尤其是農業供給側改革中，財政資金起著非常重要的作用，因此審計工作應以財政資金的流向為主線，堅持全面跟蹤與重點審計相結合的工作方法。資金來源方面，審計工作重點要關注各級財政資金規模、結構、分布，監督財政資金對推動農業供給側改革合理性與推動作用，檢查PPP項目的投資、建設和運營情況；資金使用方面，沿資金流動方向進行延伸，審計農、林、牧、副、漁等各部門資金的到位及時性、預算要求符合性和管理規范性，如跟蹤和檢查種糧補貼、農資綜合補貼等政策性補貼的落實情況；資金使用后，重點審計財政資金對推動改革的引導性和帶動性，促進提升實體經濟“造血”功能，確保財政資金能夠發揮最大效益。

（三）開展孵化器服務審計，為促進農業創新提供持續動力。審計須關注農業創新對供給側結構性改革的根本動力作用，積極開展農業科技孵化器運行情況審計工作，圍繞中試基地、技術平臺、研發場地、共享設施等的政策咨詢和管理輔導等方面，開展孵化器創新服務審計工作；圍繞農業相關在孵企業補貼情況等開展創新孵化器政策執行審計工作；圍繞被孵企業取得的專利情況、自主知識產權、實驗室建立等情況，審計科技孵化器的績效和效果。通過審計，進一步促進農業實體創新資源的優化配置，促進農業實體的創新能力和運營實力，增強供給應對和適應需求變化的能力。以審計工作促進農業創新，從而為農業供給側結構性改革提供持續動力。

（四）加大農業經營實體審計，增強供給側改革活力。首先要審計農業實體規模經營水平實施情況，圍繞按照農民自愿有償原則進行土地流轉、新型農業經營主體集聚發展、堅持穩定的土地承包關系、堅持農村土地集體所有、流轉土地經營權的帶動作用等方面開展審計工作；其次要審計農業實體的多元融合發展實施情況，主要包括開展農產品生產加工流通的農業產業化龍頭企業、農民合作社、“三位一體”（生產、供銷、信用）的農業合作組織、其他公益性和綜合性的農業公共服務組織在當地的融合發展情況；最后是審計農業實體多元利益分享機制建立情況，重點審計農戶利益與農業實體的聯結機制建立情況、農戶與龍頭企業合作建立風險保障金機制情況、農業實體帶動農戶利益的成效情況等。

（五）落實重點項目審計，堅持審計工作與項目建設相結合。首先，在項目資金審計方面，要著重審查項目資金的撥付流程，保證項目撥付嚴格按照國庫集中支付要求，符合按項目進度撥付的要求，直接把資金下發到項目建設單位及供應商，個人補助資金也要保證通過“一卡通”按時、足額發放；其次，在項目審計方面要著重檢查項目實施的進展情況，核實項目建設的實際工作量，檢查工程是否執行招標程序，嚴格打擊私下授受工程，違規包攬工程行為，重點檢查大宗材料的采購情況，核實材料價格的真實性，檢查隱蔽工程記錄等；最后，項目效益方面，審計人員要檢查項目建設的效益情況，針對農業項目地理分布較復雜的特點，審計人員還應現場檢查其管理養護工作是否到位，后期運營工作是否良好。

五、結語

作為國家治理的基石和重要保障，審計機關還需不斷強化審計服務理念，調整審計策略，創新審計機制，利用先進審計技術，構建人才培訓規劃，從而切實發揮好審計推動供給側改革的積極作用。

[1]王飛.審計推進農業供給側結構性改革的發力點與路徑研究[J].審計月刊，2017(11).14-16.

[2]王玉鳳.國家審計推動供給側改革的路徑選擇[J].審計月刊，2016(01).