城鎮化視角下地方政府融資平臺轉型發展

曹東海

城鎮化建設是我國經濟發展的重點之一，城鎮化是產業轉型升級的必由之路，也是促進社會全面發展的必然要求。伴隨城鎮化水平提升，傳統的農業與工業為主、服務業為輔的產業結構向工業與服務業為主、現代農業為輔的產業結構轉變，勞動人口城鎮化就業及家庭城鎮化生活，都會衍生大量的城鎮基礎設施建設需求。對于以政府發起成立、籌集社會資金來推進基礎設施建設、公用事業的地方政府融資平臺而言，城鎮化水平提升是廣闊的市場前景及極好的發展機遇。根據2014年頒布的《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》要求，加快轉變城鎮化發展方式，以人的城鎮化為核心，有序推進農業轉移人口市民化，推進城鎮發展與產業支撐、就業轉移和人口集聚相統一，到2020年實現全國城鎮化率60%。城鎮化人口提升后，城市人口生產、生活需求將促進廣泛的城市化建設需求，據相關經驗估算，每新增1個城市人口，將衍生約10萬元的城市基礎設施建設需求。各政府融資平臺在面臨巨大的城市基礎建設投資需求形勢下，結合區域人口、經濟等相關基礎條件，加快推進城市基礎設施及公用事業建設，承接城鎮化人口就業與生活需求，促進城鎮化基礎建設與人口城鎮化同步發展，確保市域經濟健康穩步發展。

一、文獻綜述

分稅制改革以后，地方政府承擔城市基礎設施及公用事業建設的主要資金需求，城鎮化發展釋放了巨大的城市基礎設施及公用事業建設需求，但地方政府收入難以滿足同期需求，地方政府融資平臺起到了關鍵作用，孫潔晶、張建新（2017）分稅制度改革以來，地方政府陷入了“財權上收，事權下放”的困境，為了有效地解決發展資金短缺的問題，各地方政府積極搭建地方性融資平臺，舉債運營以適應地方經濟發展的需要；馬毅鵬（2015）地方政府融資平臺規避了地方政府不列赤字、不得發債的限制，通過融資平臺進行社會化融資，滿足了各地基礎設施減少資金需求，對大規模基礎設施建設的開展、促進當地經濟增長起到關鍵作用；段振文、馮開文、張雪蓮（2014）現階段我國城鎮化基礎設施建設不能滿足區域經濟發展，基礎設施建設資金需求量大，政府財政收入不能滿足城鎮化發展，地方政府只有建立融資平臺從銀行獲取資金進行城鎮化建設。經過二十多年發展，地方政府融資平臺在融通社會資金、完善城市基礎建設方面起到關鍵作用，但隨著政府對金融風險監管制度完善，地方政府融資平臺存在諸多問題亟需完善，任蕊（2017）地方政府融資平臺在財政支出高于收入的情形下，幫助地方政府實現資金融通、促進當地經濟發展起到重要促進作業，但存在產權與責任不明、規模增長過快、信息數據不對稱、多頭融資及過度授信、影響國家宏觀調控政策等風險；陸勇洲（2014）地方政府融資平臺在籌集社會資金、建設城市基礎設施等方面起到積極作用，但目前融資平臺公司融資規模擴張迅速，投資回收周期長，償債風險高，一定程度上影響經濟結構調整；谷秀娟、李文啟（2013）地方政府融資平臺在城鎮化建設中發揮重要作業，但面臨公司治理結構不完善、違規擔保帶來的償債風險日益極大，銀行業金融極高對政府融資平臺公司信貸管理缺失、償債過渡依賴土地財政等問題，需要完善舉債融資機制促進融資多元化。因此，地方政府融資平臺在滿足城市基礎設施建設資金需求、促進城鎮化發展方面起到積極作用，但是要在公司治理結構、降低經營風險等方面進行改善，以實現地方政府融資平臺對城鎮化的長效支撐。

二、城鎮化視角下地方政府融資平臺轉型發展方向

1.理清政府與融資平臺關系。隨著城鎮化水平提高，人口城鎮化及產業城鎮化促進城市擴容，城市基礎設施建設需求不斷增加，政府融資平臺作為融通基礎設施建設需求資金并推進投資，具有廣泛的發展前景。政府主導城鎮化規劃及城市基礎設施建設，政府融資平臺在城市基礎設施投資中自主性低，對于融資平臺轉型發展存在約束。因此，政府融資平臺在實現長遠及轉型發展背景下，需要厘清政府與融資平臺功能角色，堅持市場機制為導向，融資平臺在政府允許的經營范圍內完善現代化企業機制建設，開展城市基礎設施建設投融資，并積極向營利性經營業務拓展。

2.變革融資模式，緩解融資壓力。隨著政府對融資擔保等政策影響及土地財政的局限性，加上政府融資平臺融資模式單一、負債規模增長過快、經營性資產比例低等約束，融資平臺融資困境凸顯。融資平臺需要在現有的土地抵押、政府授信等融資方式進行變革，完善現代化企業信用機制，以企業為主體向融資機構融資，還應積極探索新的融資途徑，充分發揮市場資源配置的優勢，緩解當前城鎮化規模擴張下融資壓力。

3.引入社會民間資本。城鎮化發展刺激了大量城市基礎設施建設及其資金需求，政府融資平臺融資渠道及規模受限。與此同時，大量社會資本及閑散資金無合適投資渠道，國內外眾多大型投資項目引入PPP模式，政府融資平臺需要規范融資渠道及民間資本準入機制，完善民間資本使用及相關風險防范機制，促進民間資本的合理使用。

4.開展多元化經營。政府融資平臺承擔城市基礎設施建設等項目投資，資金投入規模大、投資回收期長，且大多數項目屬于公益項目，處于微利狀態，使得政府融資平臺往往以短期借款方式來緩解資金周轉壓力，但形成結構錯配的負債結構。因此，政府融資平臺可以擴大經營性資產經營業務，形成一定的資金周轉來緩解償債壓力。

三、城鎮化視角下地方政府融資平臺轉型發展策略

1.履行融資平臺職責，堅持市場資源配置。明確地方政府對融資平臺管理及監督權，融資平臺按照“所有權與經營權分離”的原則，按照“獨立核算、自主經營”的原則，充分利用政府資源的資本屬性，發揮市場機制優化資源配置。將可利用的資源充分整合到融資平臺中，發揮政府資金的引導作用，形成多元化的現代企業經營機制，更好地為城鎮化發展提供公共物品或服務。

2.倡導多元化經營模式，提升公司償債能力。融資平臺投資項目回收周期長、盈利能力相對較低，但融資方式主要以短期的銀行借款為主，往往以舉新債、還舊債的方式償還債務，這種債務期限短、投資周期長的錯配結構擴大了融資平臺債務風險。為緩解償債壓力，融資平臺需要借助政府注入的相關資源及資產，開展與人口城鎮化相關的經營性業務、提升經營性自主比例來獲取資金，從融資平臺向現代化服務集成供應商轉型發展。

3.實施融資方式變革，加快融資平臺轉型。改變保貸款的融資模式，以融資平臺為承債主體，加強銀行及非銀行金融機構的合作，形成以銀行貸款為主、非金融機構為輔的信貸融資模式。拓寬融資平臺融資模式，對符合條件的融資平臺推進股份制改造，適時發行地方重點項目建設債券和企業債券，拓寬城市公共基礎設施建設項目的直接融資渠道。逐步探索及運用 PPP等項目融資方式，促進項目融資變革，提升社會化資本合作程度。

4.建立風險監管機制，完善風險防范措施。城鎮化發展帶來巨大城市基礎設施建設需求，融資平臺融資規模及融資渠道擴張后，以及PPP等模式應用，需要建立相應風險監管機制，監督融資平臺債務、償債、經營風險，完善相關風險防范措施，引導政府融資平臺穩健發展，能夠持續性提供城鎮化所需的公共物品或服務。

四、研究結論

隨著政府債務規模控制、融資擔保等政策影響，政府融資平臺需要完善現代化企業經營機制，強化融資平臺自主經營地位，向現代化企業轉型發展，才能為人口城鎮化提供更好的公共物品及服務。

（作者單位：湖南工業大學商學院）