選區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題研究

邱奕夫

我們杜絕將域外法律制度作為標(biāo)準(zhǔn)模型生硬地引入，但建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系、制度，離不開(kāi)對(duì)域外的了解和借鑒，固步自封、閉門造車終不利于中國(guó)法律制度和體系的完善與發(fā)展。

一、問(wèn)題的提出

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度。人大代表的選舉制度是人民代表大會(huì)制度的重要組成部分，是人大制度的根基。在我國(guó)，人大代表選舉分為直接選舉和間接選舉，前者適用于縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表的選舉，直接反映了“主權(quán)在民”的憲法原則和治國(guó)理念，是當(dāng)前學(xué)界研究的重要關(guān)注點(diǎn)。在對(duì)自由選舉、公正選舉、“一人一票，一票一值”等問(wèn)題的研究中，對(duì)于選區(qū)劃分問(wèn)題的討論是繞不開(kāi)的。合理的選區(qū)劃分能充分體現(xiàn)出選舉制度的精神內(nèi)涵。

目前，我國(guó)對(duì)選區(qū)劃分的研究多停留在價(jià)值層面的討論，而對(duì)于可以具體付諸實(shí)踐的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題討論卻較為少見(jiàn)，理論基礎(chǔ)的缺乏必然導(dǎo)致具體實(shí)踐的不盡如人意。中美雖在政治體制、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、文化背景方面有諸多不同之處，但在選舉制度上，美國(guó)不論在理論探討還是在具體實(shí)踐中都有較為成熟的經(jīng)驗(yàn)，有值得借鑒的地方。我們杜絕全盤西化，將域外法律制度作為標(biāo)準(zhǔn)模型生硬地引入，但建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系、制度，離不開(kāi)對(duì)域外的了解和借鑒，固步自封、閉門造車終不利于中國(guó)法律制度和體系的完善與發(fā)展，這也是本文寫作的動(dòng)機(jī)。本文將通過(guò)對(duì)美國(guó)司法實(shí)踐中對(duì)選區(qū)劃分的標(biāo)準(zhǔn)——“人口總數(shù)”的爭(zhēng)議進(jìn)行回顧和討論，以期為中國(guó)現(xiàn)有的選區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)提供一個(gè)反思和借鑒的思路。

二、中美選區(qū)劃分研究的交叉點(diǎn)

（一）中國(guó)選區(qū)劃分

中國(guó)選區(qū)劃分的規(guī)范與實(shí)踐可以追溯到中華蘇維埃共和國(guó)時(shí)期[1]，具有相對(duì)長(zhǎng)的歷史和發(fā)展變革背景。從《中華蘇維埃共和國(guó)選舉細(xì)則》第十八條規(guī)定“在城市里，須以生產(chǎn)為單位，進(jìn)行選舉，那些不能以生產(chǎn)為單位進(jìn)行選舉的人，則按指定地點(diǎn)，開(kāi)選舉大會(huì)。工人和勞動(dòng)者的家屬，則與其本人在同一地方參加選舉。在鄉(xiāng)村里，以村為單位開(kāi)選舉大會(huì)”。至2015年第六次修改的《選舉法》確定現(xiàn)行的選區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)，期間一共有14部規(guī)范性文件涉及選區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。根據(jù)現(xiàn)行《選舉法》第二十四條規(guī)定“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)的代表名額配到選區(qū)，按選區(qū)進(jìn)行選舉。選區(qū)可以按居住狀況劃分，也可以按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位劃分。選區(qū)的大小，按照每一選區(qū)選一名至三名代表劃分”。可見(jiàn)，目前我國(guó)選區(qū)劃分有地域代表制選區(qū)和單位代表制選區(qū)兩種模式；根據(jù)該法第二十五條規(guī)定“本行政區(qū)域內(nèi)各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)應(yīng)當(dāng)大體相等”，立法已清晰表述，無(wú)論采用哪種選區(qū)劃分模式，均考量人口因素，即選區(qū)劃分的唯一標(biāo)準(zhǔn)是人口數(shù)量，而不是存在爭(zhēng)議的其他各種標(biāo)準(zhǔn)。

（二）美國(guó)選區(qū)劃分中的“一人一票”原則

“貝克訴卡爾案”（Baker v. Carr）[2]開(kāi)啟了美國(guó)聯(lián)邦最高法院對(duì)重新劃分選區(qū)的司法審查，并在這之后通過(guò)對(duì)一系列案件的判決確定了“一人一票”原則（one man-one vote），來(lái)作為處理這些案件的重要原則。

“威斯伯利訴桑德斯案”（Wesberry v. Sanders）[3]確立了國(guó)會(huì)議員選舉的選區(qū)劃分中的“一人一票”原則；“雷諾茲訴西姆斯案”（Reynold v. Sims）[4]后，“一人一票”原則開(kāi)始適用于州議會(huì)議員選舉的選區(qū)劃分；該原則在“艾弗里訴米德蘭郡案”（Avery v. Mildland Country）[5]后，更是擴(kuò)展適用到地方管理機(jī)構(gòu)的選舉中[6]。

“一人一票”原則源于英國(guó)，是為了革除先前選區(qū)劃分不公的弊病，英國(guó)通過(guò)立法改變了原來(lái)以郡、城市為選舉單位產(chǎn)生議員的選區(qū)劃分法，實(shí)行了以人口數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生議員的新選區(qū)劃分法[7]。該原則強(qiáng)調(diào)的是以人口數(shù)量為依據(jù)劃分選區(qū)，并使每個(gè)代表代表相同人口數(shù)量的選民。

不難發(fā)現(xiàn)，中美之間在選區(qū)劃分上存在共通之處，即均以人口數(shù)量為劃分標(biāo)準(zhǔn)，這是我們得以進(jìn)行比較研究的前提。而美國(guó)較之中國(guó)對(duì)選區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)給予了更多的關(guān)注，因?yàn)槊绹?guó)在劃分選區(qū)的實(shí)際操作中，“人口數(shù)量”這個(gè)概念是存在長(zhǎng)久爭(zhēng)議的。這源于對(duì)“人口”概念理解的不同：爭(zhēng)議一方認(rèn)為，在選區(qū)劃分的實(shí)際語(yǔ)境中，“人口”泛指所有的人，“人口數(shù)量”是指統(tǒng)計(jì)上的包含所有人的總?cè)丝跀?shù)值；爭(zhēng)議另一方則認(rèn)為，“人口”僅僅指有投票資格的選民，而沒(méi)有選舉權(quán)的人是排除在外的，因而“人口總數(shù)”僅指選民的總?cè)藬?shù)。

爭(zhēng)議雙方有各自理論的基礎(chǔ)和支持，對(duì)美國(guó)選區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議的關(guān)注和思考，將對(duì)中國(guó)有著很大的反思和借鑒意義。

三、美國(guó)選區(qū)劃分中的“人口總數(shù)”的爭(zhēng)議

在2016年美國(guó)聯(lián)邦巡回法庭對(duì)“戴維森訴克蘭斯頓市”（Davidson v. City of Cranston， Rhode Island）上訴案的審理中，司法機(jī)關(guān)對(duì)“人口總數(shù)”相關(guān)爭(zhēng)議問(wèn)題進(jìn)行了集中回應(yīng)。美國(guó)作為判例法國(guó)家，司法機(jī)關(guān)的這些判決式的回應(yīng)，對(duì)本國(guó)制度的發(fā)展和完善有極其重要的作用。而回顧和梳理這些案例并進(jìn)行獨(dú)立的思考，是我們進(jìn)行反思和借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)的一個(gè)重要途徑。

（一）地區(qū)法院對(duì)“戴維森訴克蘭斯頓市”案的審理

美國(guó)的克蘭斯頓市（the city of Cranston）被劃分為六個(gè)市級(jí)選區(qū)，在選區(qū)中的居民可以選舉市議會(huì)和學(xué)校委員會(huì)的代表。2012年，克蘭斯頓市通過(guò)了一項(xiàng)重新劃分選區(qū)的計(jì)劃，該計(jì)劃基于新的聯(lián)邦人口調(diào)查數(shù)據(jù)（U.S.Census data）重新劃分了六個(gè)選區(qū)的邊界。這些新的邊界將羅德島的州監(jiān)獄，即成人矯正機(jī)構(gòu)（ACI），以及其中3433名犯人劃入第六選區(qū)。此劃分符合羅德島的州憲法和克蘭斯頓城市憲章的規(guī)定，州憲法規(guī)定了“選區(qū)應(yīng)基于人口數(shù)量設(shè)置……應(yīng)該盡可能的使人口相等”[8]。城市憲章也規(guī)定了“基于最近的聯(lián)邦每十年一度的人口調(diào)查數(shù)據(jù)，選區(qū)應(yīng)盡可能擁有相等數(shù)量的居民”[9]。根據(jù)新的人口調(diào)查數(shù)據(jù)，每個(gè)選區(qū)包含了大約13500人。因此，ACI的犯人人數(shù)占據(jù)了第六選區(qū)大約百分之二十五。

在2014年，羅德島的美國(guó)公民自由聯(lián)盟（ACLU）和一批克蘭斯頓的居民在羅德島的聯(lián)邦地區(qū)法院提起了一項(xiàng)針對(duì)克蘭斯頓市的控訴。他們主張克蘭斯頓市的重新劃分選區(qū)計(jì)劃違反了第十四修正案的平等保護(hù)條款，因?yàn)閷⑶舴赣?jì)入第六選區(qū)擴(kuò)大了第六選區(qū)居民的投票力量和政治影響力，而稀釋了居住在其他選區(qū)的居民的政治力量。在克蘭斯頓市提出的駁回原告起訴被不予支持后，雙方提出了將訴訟轉(zhuǎn)為即決判決。第二年，地區(qū)法院作出了支持ACLU和克蘭斯頓居民的即決判決[10]。

在判決書的分析中，地區(qū)法院參考了最高法院在“伊文威爾訴艾伯特案”（Evenwel v. Abbott）[11]的判決，以及該案之前的關(guān)于佛羅里達(dá)州重新分配選區(qū)的“卡文訴杰弗遜郡行政機(jī)構(gòu)案”（Calvin v. Jefferson County Board of Commissioners）[12]的判決，后者同樣涉及了監(jiān)獄囚犯人數(shù)的歸屬問(wèn)題。

首先，地區(qū)法院否認(rèn)了“伊文威爾案”的判決只是簡(jiǎn)單地贊同根據(jù)總?cè)丝跀?shù)量分配選區(qū)的合憲性。其中論述到，“此觀點(diǎn)忽略了最高法院所強(qiáng)調(diào)的代表平等的認(rèn)知基礎(chǔ)”[13]。然后其發(fā)現(xiàn)，“卡文案”的法官發(fā)現(xiàn)犯人缺乏與他們被計(jì)入的選區(qū)的代表基本的和必須的聯(lián)系，地區(qū)法院認(rèn)為該結(jié)論也應(yīng)運(yùn)用于ACI的囚犯。綜合這些理由，地區(qū)法院認(rèn)為，克蘭斯頓市的計(jì)劃稀釋了第六選區(qū)以外的居民的投票力度，因而侵犯了這些選區(qū)居民的權(quán)利。除即審判決以外，地區(qū)法院要求城市委員會(huì)出臺(tái)新的選區(qū)分配計(jì)劃，其中ACI的囚犯人數(shù)應(yīng)排除在選區(qū)劃分所依據(jù)的總?cè)藬?shù)之外。克蘭斯頓市提起了上訴。

（二）巡回法庭對(duì)“戴維森訴克蘭斯頓市”案的審理

聯(lián)邦第一巡回法庭撤銷了原審判決。在對(duì)原“伊文威爾案”的解釋中，其強(qiáng)調(diào)了“該案判決沒(méi)有推翻以下的推定，即當(dāng)重新分配選區(qū)方案輕微偏離了每個(gè)代表代表相同的人數(shù)，這種所謂的歧視是可以存在的”[14]。而在本案中，克蘭斯頓市六個(gè)選區(qū)之間人數(shù)的偏差少于百分之十，這種重新劃分選區(qū)方案是被推定允許的。

此外，聯(lián)邦巡回法庭強(qiáng)調(diào)了“代表政府”的核心概念是“一個(gè)代表代表了相同的人數(shù)”，其通過(guò)考察普通州的做法，強(qiáng)調(diào)了被選出來(lái)的官員是服務(wù)于這個(gè)地區(qū)的所有人，而不只是那些有投票資格的選民。聯(lián)邦巡回法庭做了最后決定性的判斷“代表的平等原則是指每個(gè)代表代表了相同的人數(shù)，而不考慮這些人是否有選舉權(quán)”[15]。

盡管聯(lián)邦巡回法庭作出了決定性的判決，但依舊無(wú)法很好地消除將“人口總數(shù)”視為選民數(shù)的不同意見(jiàn)，爭(zhēng)議至今仍然存在。不同意見(jiàn)者認(rèn)為當(dāng)將最高法確定的代表平等原則適用于罪犯身上時(shí)，這種依據(jù)統(tǒng)計(jì)上的總?cè)藬?shù)的劃分選區(qū)方案將無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正的代表平等，“因?yàn)檫@些罪犯是被剝奪了選舉權(quán)利的”[16]。另一方面，罪犯無(wú)法與該選區(qū)選舉出來(lái)的代表、該選區(qū)的事務(wù)進(jìn)行有效的聯(lián)系，或出現(xiàn)囚犯的利益得不到代表的有效代表，或出現(xiàn)囚犯漠不關(guān)心選區(qū)內(nèi)的事務(wù)。

四、美國(guó)爭(zhēng)議的中國(guó)思考

美國(guó)聯(lián)邦第一巡回法庭對(duì)“戴維森訴克蘭斯頓市”上訴案的審理，最終確立了作為劃分選區(qū)依據(jù)的人口數(shù)總是指統(tǒng)計(jì)上的總?cè)丝跀?shù)，而不單純指選民的數(shù)量，從其無(wú)法結(jié)束理論界的爭(zhēng)議可以看出，這個(gè)結(jié)論還存在許多可以探討的空間。若將這個(gè)問(wèn)題放置在中國(guó)的實(shí)際中，是具有討論價(jià)值的，因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)上的總?cè)藬?shù)與選民數(shù)之間的差額還沒(méi)有引起理論界足夠的重視。

我國(guó)《選舉法》僅規(guī)定“本行政區(qū)域內(nèi)各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)應(yīng)當(dāng)大體相等”，而未對(duì)“人口數(shù)”進(jìn)行準(zhǔn)確的說(shuō)明。相關(guān)的法規(guī)對(duì)“人口總數(shù)”的規(guī)定不統(tǒng)一，有指“地方政府核定的人口數(shù)”[17]，也有指“當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)統(tǒng)計(jì)的戶籍人口數(shù)”[18]，還有指“當(dāng)?shù)卣嫉某Ｗ∪丝跀?shù)”[19]。但可以看出我國(guó)選區(qū)劃分使用的人口總數(shù)，是直接統(tǒng)計(jì)一定區(qū)域內(nèi)以一定方式歸屬于該區(qū)域的所有人的總數(shù)量，即統(tǒng)計(jì)上的總?cè)丝跀?shù)，而不考慮被統(tǒng)計(jì)的人口是否有選舉權(quán)。

統(tǒng)計(jì)人口數(shù)與具有選舉權(quán)的選民人數(shù)之間的差額是實(shí)際存在的，其源自于我國(guó)憲法規(guī)定公民行使選舉權(quán)需要滿足一定的條件，即年齡、國(guó)籍和政治權(quán)利條件[20]。因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)上的總?cè)丝跀?shù)未將非中國(guó)國(guó)籍人計(jì)入人口總數(shù)，那么這些差額就來(lái)自兩部分，一部分是未滿十八周歲的公民，另一部分是被剝奪政治權(quán)利的罪犯[21]，這造成了這兩部分主體雖無(wú)選舉權(quán)卻事實(shí)上“被代表”的情況。

美國(guó)司法實(shí)踐中的爭(zhēng)議引發(fā)了我們對(duì)我國(guó)這種現(xiàn)狀合理性的思考。作為選區(qū)劃分的標(biāo)準(zhǔn)的人口數(shù)的具體界定，對(duì)其進(jìn)行討論應(yīng)緊緊圍繞選區(qū)的功能展開(kāi)，只有能實(shí)現(xiàn)選區(qū)功能的界定，才是合理的。在中國(guó)這個(gè)非單一選區(qū)國(guó)家中，每個(gè)相對(duì)獨(dú)立的選區(qū)的功能在于，將選區(qū)中的代表、選區(qū)人口、選區(qū)的事務(wù)或選區(qū)人口的利益緊密聯(lián)系起來(lái)（圖表一），即候選人經(jīng)過(guò)選舉成為選區(qū)代表（人大代表）后，要代表選區(qū)人口，為之代言；代表要時(shí)刻緊密關(guān)注選區(qū)人口的利益以及選區(qū)的事務(wù)，以之為己任；選區(qū)事務(wù)要與選區(qū)人口密切相關(guān)。

因此，確定“選區(qū)人口”具體所指及其數(shù)量，就轉(zhuǎn)化成了兩個(gè)問(wèn)題的討論，代表是代表選民還是代表全體公民；其次，什么樣的“選區(qū)人口”與選區(qū)事務(wù)密切聯(lián)系。對(duì)于第一個(gè)問(wèn)題，筆者認(rèn)為人大代表代表選民而非全體公民。

（一）人大代表代表選民

1.被選舉人代表選舉人具有邏輯上的必然性

盡管我國(guó)《選舉法》以及相關(guān)的法規(guī)沒(méi)有對(duì)人大代表應(yīng)代表誰(shuí)進(jìn)行規(guī)定，但被選舉人代表選舉人符合正常的思維邏輯。這一邏輯可以追溯到啟蒙思想家洛克的同意理論——個(gè)人達(dá)成政治契約組成政治共同體、由推選的人來(lái)行使公權(quán)力只能出于同意，而未同意是被排除在共同體之外的，被推選出來(lái)執(zhí)行公權(quán)力的人必然不代表這些未同意之人[22]。

2.選民是監(jiān)督、罷免人大代表的主體

《選舉法》第四十八條規(guī)定了“全國(guó)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)的代表，受選民和原選舉單位的監(jiān)督。選民或者選舉單位都有權(quán)罷免自己選出的代表”。該法第四十九條、五十一條、五十二條還具體規(guī)定了關(guān)于直選代表罷免的具體程序。從規(guī)定選民作為人大代表的監(jiān)督者、罷免者可以看出，人大代表是受選民監(jiān)督、對(duì)選民負(fù)責(zé)的，是代表選民的。

3.未成年人通過(guò)監(jiān)護(hù)人進(jìn)行利益訴求

在我國(guó)，未滿十八周歲的公民不具有選舉權(quán)，是出于未成年人不具有行使選舉權(quán)所必備的心智條件，其不具備進(jìn)行政治選擇和參與政治的理性。但不可否認(rèn)，未成年人有一定的利益訴求，我國(guó)現(xiàn)有監(jiān)護(hù)制度就很好地解決了這個(gè)問(wèn)題。未成年人的監(jiān)護(hù)人在行使自身的選舉權(quán)時(shí)，一定程度是考慮了被監(jiān)護(hù)人的利益訴求的，人大代表代表這些監(jiān)護(hù)人的同時(shí)，就間接代表了其監(jiān)護(hù)的未成年人。因而無(wú)需再直接代表這些未成年人。

4.剝奪政治權(quán)利是對(duì)部分罪犯的懲罰手段

在當(dāng)代，盡管對(duì)罪犯的人權(quán)保障已經(jīng)引起了人們的重視，與剝奪罪犯生命權(quán)的死刑相同，剝奪罪犯政治權(quán)利本身作為一種懲罰手段與保護(hù)罪犯的人權(quán)并不沖突。正如洛克所言“構(gòu)成犯罪的，是違法和不符合正當(dāng)理性規(guī)則的行為，一個(gè)人因此墮落，并宣布自己拋棄人性的原則而成為有害的人”[23]。我國(guó)憲法采取了“人民主權(quán)”而不是“公民主權(quán)”的表述，亦有同樣的考量。

因此，筆者得出的結(jié)論是，人大代表只代表選民。這說(shuō)明不具有選舉權(quán)的人，在選舉實(shí)踐中“被代表”與理論上人大代表只代表選民是矛盾的。這促使我們反思在選區(qū)劃分中，一以貫之的以統(tǒng)計(jì)上的總?cè)丝跀?shù)來(lái)界定“人口總數(shù)”是不符合邏輯的，“人口總數(shù)”應(yīng)為具有選舉權(quán)的選民人數(shù)。

（二）“差額”的彌合與“被代表人數(shù)浮動(dòng)”理論

在美國(guó)聯(lián)邦最高法院的判決中，提出了一種“被代表人數(shù)浮動(dòng)”理論，即以每一個(gè)代表所代表的人數(shù)不要求嚴(yán)格相等，小范圍的偏差不違反選舉平等原則。這是出于在選舉實(shí)踐中由于地理環(huán)境等各種因素的影響無(wú)法做到絕對(duì)意義上的“一人一票”原則。這種理論是值得肯定的，其可以避免選區(qū)劃分工作中的墨守成規(guī)和不靈活。

我國(guó)幅員遼闊，包含有不同復(fù)雜的地形，人口出現(xiàn)不均衡的分布情況；另外，為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展的實(shí)質(zhì)公平，保護(hù)特殊群體的合法權(quán)利，我國(guó)選舉相關(guān)的法律法規(guī)中，對(duì)于少數(shù)民族代表名額、婦女代表名額、歸國(guó)華僑代表名額、港澳地區(qū)全國(guó)人大代表名額等也做了特殊保障性的規(guī)定[24]。“被代表人數(shù)浮動(dòng)”理論的引入，將方便我國(guó)開(kāi)展選區(qū)劃分工作。

根據(jù)這個(gè)理論，我們能否抵消掉統(tǒng)計(jì)上的總?cè)丝跀?shù)與選民數(shù)之間的差額？答案是否定的。根據(jù)2015年的人口數(shù)據(jù)，在未成年人中，僅0～14歲的未成年公民就有22715萬(wàn)人，占全國(guó)人口的16.52%[25]。這么大的差額顯然是無(wú)法用“偏差”理論彌合的。

應(yīng)更進(jìn)一步思考的問(wèn)題是，由前面論述得出的“人大代表代表選民”中的選民是指享有選舉權(quán)的所有公民，還是僅指實(shí)際行使了選舉權(quán)的公民，若指后者，這個(gè)差額會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大；再進(jìn)一步，是否僅僅指依據(jù)自己自由意志、自由地行使了選舉權(quán)的選民，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)生活中，很多享有選舉權(quán)的公民，或者沒(méi)有實(shí)際參與到選舉之中，或者沒(méi)有根據(jù)自己的實(shí)際意愿在行使選舉權(quán)[26]。

筆者得出的結(jié)論是，人大代表應(yīng)代表所有享有選舉權(quán)的公民，但更準(zhǔn)確地來(lái)說(shuō)，人大代表應(yīng)代表實(shí)際自由行使了選舉權(quán)的公民。為了進(jìn)一步彌合二者的差距，必須促使所有享有選舉權(quán)的人來(lái)積極行使選舉權(quán)。

主流理論認(rèn)為，選舉權(quán)并非單純的義務(wù)[27]。但仍然還是可以通過(guò)一些措施的安排來(lái)激勵(lì)選舉權(quán)人積極行使權(quán)利。一方面，消除公民行使選舉權(quán)的客觀障礙，使積極行使權(quán)利的公民可以暢通無(wú)礙地行使權(quán)利；另一方面，加強(qiáng)宣傳教育，促進(jìn)公民的政治參與意識(shí)，使不主動(dòng)行使權(quán)利的公民可以提高行使權(quán)利的積極性。

（三）選區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)際運(yùn)用問(wèn)題

在對(duì)“人口數(shù)”界定為“選民人數(shù)”的合理性進(jìn)行討論后，不能將理論束之高閣，而應(yīng)進(jìn)一步考慮將理論付諸實(shí)踐檢驗(yàn)，應(yīng)考慮該理論在當(dāng)前中國(guó)國(guó)情之下能否順利實(shí)踐，是否需要進(jìn)一步的修正調(diào)整。具體而言包括了在此標(biāo)準(zhǔn)下選區(qū)的劃分是否具有操作的可能性，以及選區(qū)的劃分是否能使選民順利行使選舉權(quán)。

1.“選區(qū)人口”的統(tǒng)計(jì)依據(jù)

在選區(qū)劃分工作中，對(duì)人數(shù)的統(tǒng)計(jì)，離不開(kāi)對(duì)土地的關(guān)注，因?yàn)檫x區(qū)實(shí)際上就是一定的人與一定土地結(jié)合形成的一塊區(qū)域。但人與土地的結(jié)合方式有多種，如特定土地上的人可能是因籍貫在此而與該土地發(fā)生結(jié)合，也可能是在該土地上暫時(shí)居住和生活，可能在該土地上工作，還可能僅僅是經(jīng)過(guò)該土地，因此對(duì)特定區(qū)域上人數(shù)的統(tǒng)計(jì)就產(chǎn)生了不同的依據(jù)，而對(duì)依據(jù)的選取必須是唯一的，才能做到不重復(fù)也不遺漏。

這里對(duì)“選區(qū)人口”統(tǒng)計(jì)依據(jù)問(wèn)題的討論，是在對(duì)前文所講的“確定‘選區(qū)人口具體所指及其數(shù)量，需要回應(yīng)的兩個(gè)問(wèn)題”的第二個(gè)問(wèn)題進(jìn)行回應(yīng)（圖表二）。

目前我國(guó)選區(qū)劃分實(shí)踐中，“選區(qū)人口”的統(tǒng)計(jì)依據(jù)主要是“依照地域及戶籍登記進(jìn)行的”[28]，即以“戶籍”作為選民與選區(qū)的連接點(diǎn)。但這種統(tǒng)計(jì)依據(jù)的選取在實(shí)踐中存在諸多問(wèn)題，一方面，我國(guó)實(shí)行復(fù)合式的代表制度，即地域代表制與單位代表制并行，而單位選區(qū)中的選民的戶籍不一定在單位所在地，造成了統(tǒng)計(jì)上的混亂。究其原因，在于統(tǒng)計(jì)依據(jù)不唯一，在劃分單位選區(qū)時(shí)，事實(shí)上同時(shí)采取了選民的工作地為依據(jù)，兩種統(tǒng)計(jì)依據(jù)并行勢(shì)必造成統(tǒng)計(jì)上的混亂。

另一方面遠(yuǎn)離戶籍地的選民無(wú)法就近參與選舉。而讓在非戶籍地工作生活的選民就近參加當(dāng)?shù)剡x區(qū)的選舉活動(dòng)更有意義，因?yàn)槠渑c該選區(qū)的聯(lián)系會(huì)更加緊密。

當(dāng)前我國(guó)人口流動(dòng)范圍和速度很大，若仍以地域或戶籍為統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，則不便于選民人數(shù)的統(tǒng)計(jì)、選區(qū)劃分的實(shí)踐，進(jìn)而影響到選舉的效果。筆者認(rèn)為可以使用“密切關(guān)系地”作為統(tǒng)計(jì)的依據(jù)，“密切聯(lián)系地”是將某一符合條件的選民歸屬于與之密切相關(guān)的地域，依工作、學(xué)習(xí)、居住、籍貫，依次確定，不重復(fù)，以籍貫地兜底，使每個(gè)人都能確定歸屬于一定區(qū)域。一方面調(diào)和了地域代表制和單位代表制的沖突，更為重要的是選民對(duì)其密切相關(guān)的地域的各種事務(wù)較為熟悉，能夠主動(dòng)關(guān)注這些與之密切相關(guān)的事務(wù)，能夠選舉出合格的代表并且有利于代表與選民之間的溝通。

2.人數(shù)統(tǒng)計(jì)方法

確定了以上述“密切關(guān)系地”為統(tǒng)計(jì)依據(jù)后，接下來(lái)擺在我們面前的就是人數(shù)統(tǒng)計(jì)方法的難題，因?yàn)橐搿懊芮嘘P(guān)系地”后，人數(shù)的統(tǒng)計(jì)將變得非常復(fù)雜和繁瑣，必須將每個(gè)具有選舉權(quán)的人準(zhǔn)確地歸入某一個(gè)區(qū)域，并做到不重復(fù)也不遺漏。另外，當(dāng)前我國(guó)正從“計(jì)劃生育”時(shí)代過(guò)渡到“開(kāi)放二孩”時(shí)代，人口年齡結(jié)構(gòu)在發(fā)生變化，因成年而獲得選舉權(quán)的人數(shù)不斷發(fā)生變化。城市化的進(jìn)程，也使每個(gè)符合條件的選民的密切聯(lián)系地在發(fā)生變化。

但隨著科學(xué)技術(shù)水平的進(jìn)步，這種“精準(zhǔn)化民主”的要求將不會(huì)阻礙我們?cè)诖_立民主政治制度后，對(duì)“人民主權(quán)”的進(jìn)一步鞏固和發(fā)展。借助我國(guó)定期開(kāi)展的人口普查數(shù)據(jù)、公安系統(tǒng)的戶籍登記數(shù)據(jù)、醫(yī)療系統(tǒng)的出生死亡數(shù)據(jù)、司法系統(tǒng)的刑罰處罰情況數(shù)據(jù)，對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行整合，通過(guò)科學(xué)、合理地計(jì)算，得出劃分選區(qū)所需要的“人口數(shù)”，這在當(dāng)下或不遠(yuǎn)的未來(lái)有非常大實(shí)現(xiàn)的可能性。

3.制約機(jī)制問(wèn)題

選區(qū)的劃分情況影響著人大代表的選舉。在美國(guó)，通過(guò)選區(qū)劃分來(lái)操縱選舉結(jié)果的案例層出不窮。若無(wú)有效的制約機(jī)制，最終會(huì)影響到部分公民的選舉權(quán)，影響到人民群眾的利益問(wèn)題。根據(jù)《選舉法》的規(guī)定“我國(guó)選舉委員會(huì)履行劃分本級(jí)人民代表大會(huì)代表的選區(qū)的職責(zé)”，但無(wú)論是法律規(guī)定還是實(shí)際操作中，選區(qū)劃分行為并無(wú)有效的制約機(jī)制。

將選區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)的“選區(qū)人口總數(shù)”界定為具有選舉權(quán)的選民數(shù)、將統(tǒng)計(jì)依據(jù)確定為“密切聯(lián)系地”后，選舉委員會(huì)在實(shí)踐中對(duì)選區(qū)的劃定和調(diào)整會(huì)遇到許多爭(zhēng)議和問(wèn)題，應(yīng)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的內(nèi)部制約和監(jiān)督，作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的人大常委會(huì)[29]，應(yīng)定期審查選舉委員會(huì)劃分和調(diào)整選區(qū)的情況，對(duì)存在問(wèn)題的地方，要求選舉委員會(huì)進(jìn)行解釋和修正；人大常委會(huì)還應(yīng)開(kāi)放選民申訴的途徑，及時(shí)解決選區(qū)劃分所產(chǎn)生的爭(zhēng)議。此外，應(yīng)逐步開(kāi)展選區(qū)劃分司法審查的探索。

五、結(jié)語(yǔ)

美國(guó)司法實(shí)踐中對(duì)“人口總數(shù)”界定的爭(zhēng)議，引起了我們對(duì)現(xiàn)行中國(guó)以統(tǒng)計(jì)上的總?cè)丝跀?shù)來(lái)界定“人口總數(shù)”現(xiàn)狀的反思。我國(guó)的以“人口總數(shù)”為依據(jù)的選區(qū)劃分是符合選舉公正原則要求的，但對(duì)“人口總數(shù)”界定的偏差，加之這種偏差在理論上無(wú)法彌合，最終將導(dǎo)致對(duì)選舉公正原則的實(shí)際偏離。經(jīng)過(guò)本文的研究，“選區(qū)人口總數(shù)”應(yīng)界定為具有選舉權(quán)的選民數(shù)，并以“密切聯(lián)系地”作為人數(shù)統(tǒng)計(jì)的唯一依據(jù)。

注釋：

[1]參見(jiàn)袁禮華、袁石根：《論中國(guó)蘇維埃選舉運(yùn)動(dòng)的特點(diǎn)》，載《江西社會(huì)科學(xué)》2008年第8期。

[2]Baker v. Carr， 82 S.Ct.691（1962）.

[3]Wesberry v. Sanders， 376 U.S.1（1964）.

[4]Reynold v. Sims， 377 U.S.533（1964）.

[5]Avery v. Mildland County， 88 S.Ct.1114（1968）.

[6]See A. Clarke Hagensick， One Man-One Vote and County Government，36 Geo. Wash. L. Rev. 778 （1968），p778.

[7]參見(jiàn)聶露：《論英國(guó)選舉制度》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2006年版，第99頁(yè)。

[8]See Davidson v. City of Cranston， Rhode Island， 837 F. 3d at 137（1st Cir. 2016） （quoting R.I. CONST.art.

VII， §1）.

[9]See Davidson v. City of Cranston， Rhode Island， 837 F. 3d at 137（quoting CRANSTON， R.I.， CITY CHARTER§

2.03（b） （2016））.

[10]See Davidson v. City of Cranston， Rhode Island，837F.3d at 135.

[11]Evenwel v. Abbott， 136 S. Ct.1120（2016）.

[12]Calvin v.Jefferson County Board of Commissione

-rs， 172 F. Supp. 3d 1292（2016）.

[13]See Davidson v. City of Cranston， Rhode Island，837 F. 3d at 146， 150.

[14]See Davidson v. City of Cranston， Rhode Island，

837 F. 3d at 141.

[15]See Davidson v. City of Cranston， Rhode Island，

837 F. 3d at 141（quoting Evenwel， 136 S. Ct. at 1129）.

[16]See Constitutional Law - Equal Protection-

First Circuit Holds That Prison Gerrymandering Does Not Violate the Equal Protection Clause - Davidson v. City of Cranston， 130 Harv. L. Rev. 2235 （2017）， p2240.

[17]《江蘇省各級(jí)人民代表大會(huì)選舉實(shí)施細(xì)則》第十六條規(guī)定“計(jì)算增加代表名額的人口數(shù)，以地方各級(jí)人民政府核定的人口數(shù)為準(zhǔn)”。

[18]《山東省縣鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表大會(huì)選舉實(shí)施細(xì)則》第七條規(guī)定“本行政區(qū)域內(nèi)的總?cè)丝跀?shù)，按常住戶口人數(shù)統(tǒng)計(jì)”。

[19]《廣東省各級(jí)人民代表大會(huì)選舉實(shí)施細(xì)則》第九條規(guī)定“計(jì)算代表名額的人口數(shù)，以各該級(jí)人民政府統(tǒng)計(jì)部門公布的常住人口數(shù)為準(zhǔn)”。

[20]《憲法》第三十四條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；但被法律剝奪政治權(quán)利的除外。”

[21]《刑法》第五十六條規(guī)定，“對(duì)于危害國(guó)家安全的犯罪分子應(yīng)當(dāng)附加剝奪政治權(quán)利；對(duì)于故意殺人、強(qiáng)奸、放火、爆炸、投毒、搶劫等嚴(yán)重破壞社會(huì)秩序的犯罪分子，可以附加剝奪政治權(quán)利。獨(dú)立適用剝奪政治權(quán)利的，依照本法分則的規(guī)定”。第五十七條規(guī)定“對(duì)于被判處死刑、無(wú)期徒刑的犯罪分子，應(yīng)當(dāng)剝奪政治權(quán)利終身。在死刑緩期執(zhí)行減為有期徒刑或者無(wú)期徒刑減為有期徒刑的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)把附加剝奪政治權(quán)利的期限改為三年以上十年以下”。

[22][23]參見(jiàn)【英】約翰·洛克：《政府論（下篇）》，葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，商務(wù)印書館2013年版。

[24]如《選舉法》第十七條規(guī)定“人口特少的民族，至少應(yīng)有代表一人”；《河北省縣鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表大會(huì)選舉實(shí)施細(xì)則》第九條規(guī)定“縣鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表大會(huì)代表中，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的婦女代表，在代表候選人中，婦女所占比例應(yīng)不低于百分之二十五”；《選舉法》第六條第二款規(guī)定“全國(guó)人民代表大會(huì)和歸僑人數(shù)較多地區(qū)的地方人民代表大會(huì)，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)名額的歸僑代表。”

[25]數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站 http：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=C01.

[26]根據(jù)蔡定劍在2000年2月到5月，就中國(guó)的人大代表選舉問(wèn)題在全國(guó)內(nèi)發(fā)起的問(wèn)卷調(diào)查，1.5%的受訪者是沒(méi)有參與投票的。參見(jiàn)蔡定劍：《中國(guó)選舉狀況報(bào)告》，法律出版社2002年出版，第502頁(yè)。

[27]參見(jiàn)張卓明：《選舉權(quán)觀念的變遷——以選舉權(quán)之性質(zhì)為中心的考察》，載《時(shí)代法學(xué)》2011年第9期。

[28]李凡：《中國(guó)選舉制度改革》，上海交通大學(xué)出版社2005年版，第107頁(yè)。

[29]《選舉法》第八條規(guī)定“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣的選舉委員會(huì)受本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的選舉委員會(huì)受不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)”。

（作者單位：西南政法大學(xué)行政法學(xué)院）