各級開發區不能游離于人大監督之外

黃勝平

我國開發區包括國家級高新技術產業開發區、國家級經濟技術產業開發區和其他各種專業園區以及省級開發區，都是我國改革開放以來出現的新事物，是各地進行開發建設、科技創新和產業轉型發展的前沿戰場，是國家和地方經濟社會事業發展的重要增長極，長期以來為國家和地方經濟發展作出了重大的貢獻。實踐證明，開發區在中國特色社會主義建設的偉大事業中大有可為，大有希望，在我國經濟和社會發展中具有極其重要的地位和作用。

眾所周知，開發區的行政管理體制是高度的集中統一，甚至具有一定程度的半軍事化的特點，其管理機構高度精簡，高效、便捷。然而，這種高度集中的開發區行政管理體制，最大的弊端是缺少監督，特別是缺少人民群眾的監督、地方人大的監督。改革開放以來，特別是十八大以來在反腐敗的風暴中，一些開發區領導班子以及行政管理業務部門，包括招商部門、土地部門、金融部門、房產部門等出現了大量的嚴重腐敗情況，有些甚至是塌方式的腐敗，使人觸目驚心。全國開發區人大研究會課題組在各地開發區的調研中，不少方面的同志給我們反映：“凡是開發區，無論是國家高新技術產業開發區，還是國家經濟技術產業開發區，或者是其他國家級專業園區，抑或是省市（縣）開發區，相對而言，資源最多，權力最大，發展也最快，但與之形成鮮明對照的是開發區群眾最為弱勢，開發區監督最為薄弱，普通老百姓話語權最少。一句話，開發區經濟雖好，但民主卻少。”有些地方由于開發區沒有人大組織，沒有人大工作的開展，不僅缺少民主，甚至連基本的民主形式都鮮見。歷史告訴我們，絕對的權力必然產生絕對的腐敗。只有將人民代表大會制度這一我國根本的政治制度逐步延伸和覆蓋到各級開發區，切實組織人大對開發區進行工作監督和法律監督，才能有效地遏制、減少和解決腐敗問題的發生。

因此，開發區雖然作為各地經濟發展的一塊特殊區域，但在貫徹人民代表大會制度上不能例外，在接受人民群眾監督上不能例外。這在政治上、理論上、邏輯上講是沒有問題的，在人們的認識上一般也是比較認同的。開發區不是人民群眾監督的飛地，開發區不能游離于人大監督之外。

然而，按照現行的法律，由于開發區不是行政區，不能召開人民代表大會會議，沒有人大常委會及工作機構和辦事機構，人大對開發區的監督工作究竟怎樣開展呢？如何基于目前開發區的實際情況做探索和創新呢？這是擺在各地黨委和人大面前的一個全新的課題，也是每一個開發區人包括開發區人大干部、開發區人大工作者和人大代表非常關注的一個問題。近幾年來全國部分省市的開發區率先開展人大工作特別是人大監督工作的一些寶貴經驗和做法，可以給我們借鑒和啟發。

一、人大對開發區監督工作的思想理念的確立

全國各地開發區人大在開展對開發區“一委兩院”即開發區管委會、人民檢察院和人民法院，進行工作監督和法律監督的過程中，非常重視抓人們的思想解放，觀念更新，理念先行。

（一）人大對開發區監督必須強化“人大意識”。開發區從成立伊始，長期以來是以招商引資、開發建設為主要功能，是以工業經濟推動區域經濟綜合發展為目的的。因而，它未設人大機構，沒有人大工作的內容，更沒有人大工作的氛圍。人大意識的淡薄與人大工作的滯后，造成了開發區“產業高地”與“民主洼地”的現狀。因此，各地開發區人大要首先重視在開發區內強調樹立人大意識，為開發區人補上民主政治一課。所謂人大意識，是由我國根本政治制度決定的政治意識，具體而言，人大意識就是權由民賦意識，是人民主權和人民至上意識，也是法治意識、公正意識和權力制約意識。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是我國人民當家作主的重要途徑和最高實現形式，它體現和反映了我國國家的本質。人大不僅是我國上層建設最根本的政治制度，也是我國上層建筑中最有權威的政治機關。確立人大意識，就是承認人民代表大會制度在國家政治生活中的地位和作用，肯定國家一切權力屬于人民的理念和人民在管理國家事務中的地位。確立人大意識不只局限于人大干部和人大代表身上，而應該是每一個開發區人的態度和意識。有了這種強烈的人大意識，人民代表大會制度在開發區的實施才能順利推進，否則寸步難行，處處有礙。

（二）人大對開發區監督必須樹立敢于擔當的意識。開發區黨工委管委會，都是上一級市委和政府的派出機構，其組成人員都是從市委、市政府機關和全市各行各業調來的各路骨干，這些精兵強將與開發區的特殊政策及大量的優質資源的結合，形成了典型的“強政府”，而剛成立不久的開發區人大機構和工作制度，一般都不是那么完備，那么健全。人大工作崗位上也是人手少、力量弱。在這種情況下要對開發區政府和有關職能部門進行工作監督和法律監督，曾出現過種種思想問題，主要有：一是擔心得罪人，被人誤解為找茬子，怕處不好同開發區政府和有關部門的關系；二是擔心開展人大監督影響經濟發展；三是開發區人大不少同志是從黨政領導崗位轉來任職的，覺得既然離開了一線工作，多一事不如少一事，畏首畏尾，放不開手腳。針對這些較為普遍的思想認識問題，各地開發區人大工委認真組織學習和宣傳國家憲法和法律以及上級黨委和人大常委會有關人大監督工作的文件規定，使大家認識到開發區人大組織代表履行監督職責，為人民利益代言，為一方群眾造福，這是國家憲法法律賦予的光榮使命和政治責任，也是開發區人民的委托和期盼，必須變擔心為擔當，勇于開展對開發區政府及有關工作部門的工作監督和法律監督，而不能站在個人和部門小圈子利益上患得患失。開展人大對開發區的監督工作從根本上而言，它必然能為黨分憂，制約腐敗，擴大民主，促進發展。

（三）人大對開發區監督必須樹立勇于創新的理念。各地開發區人大在摸索對開發區實施監督的過程中，按照習近平總書記提出的“人民代表大會制度要與時俱進”的要求，非常重視鼓勵人們大膽探索，勇于創新。他們認識到，創新是對現行制度的補充與完善。目前我國人大已形成了比較完善的社會主義法律體系，人大工作的政治性、法律性、程序性較強，無論是行使立法權、重大事項決定權，還是監督權、人事任免權，講求的是按規定程序依法辦事。然而，這并不排斥在現行制度框架下和法律范圍內，推進人民代表大會制度理論和工作實踐的創新。加強人大制度理論研究和工作實踐的創新，既是對現行法律法規的補充和完善，又是新的歷史條件下人大工作的延伸和擴展，完全符合法律規定，是地方人大堅持改革創新精神和法治思維的具體體現。目前，我國開發區的人大制度還不夠全面，不太成熟，需要一個不斷探索、完善的過程。在全國開發區系統，凡是人大工作、人大監督工作有成效的，那里的人們創新意識就強烈，反之，人大監督工作就難以開展。

二、人大對開發區監督組織機構的突破

多年來，我國許多開發區特別是國家級開發區，在現有法律、法規的框架內，對設立開發區人大組織機構進行了長期的艱苦的探索，并實現了從無到有的突破。據不完全統計，目前333家國家級經濟技術開發區和高新技術產業開發區中，已有70多家建立了不同模式的人大組織。

從全國而言，目前各地開發區人大機構的組織形式共有六大類型。

第一種類型：在開發區設立市人大常委會派出機構。這種類型是由開發區所屬的市或縣區人大常委會設置派駐開發區的工作委員會。這是目前全國絕大多數開發區的做法。采取這種做法的有遼寧省鞍山開發區、阜新高新區、丹東邊境經濟合作區、本溪高新區，河南省洛陽高新區、鄭州高新區、鄭州經開區、鄭州新區、鄭州航空港區，內蒙古鄂爾多斯康巴什新區，四川省成都經濟技術開發區，江蘇省無錫新區、鎮江新區、淮安經濟技術開發區、江陰高新區等等。以無錫新區為例，該區成立于1995年，經過20多年的不斷發展，已成為國家高新技術開發區行列中的排頭兵，目前有六大功能區并下轄6個街道，管理區域達220平方公里，常住人口60萬人。盡管新區不是一級行政區，管委會也不是一級政府，但已承擔不少政府職能。為適應新區的發展變化，加強人大工作，新區2008年成立了黨工委機構下的新區人大聯絡工委，通過努力2010年進一步理順關系，調整為無錫市人大常委會新區工作委員會，實行市人大常委會和新區黨工委雙重領導，下轄的街道均成立街道人大工委，2016年無錫市新吳區成立，標志其步入新區（高新區）與新吳區“區政合一”的隊伍。

這一類型的開發區人大機構不僅在一二線城市的國家級開發區較為普遍，而且在江陰、宜興等沿海發達地區的縣（市）所在地的國家級開發區及街道也較為普遍。如江蘇江陰市人大常委會從2007年至2012年，先后在該市轄區先后設立了江陰國家經濟技術開發區、臨港新城、澄江街道、夏港街道、申港街道、南閘街道、云亭街道、城東街道人大工委等8個派出機構。2013年4月，為適應臨港新城區街一體化變化，江陰市人大派出機構調整為5個街道人大工委、2個開發區人大工委，分別是澄江街道、南閘街道、云亭街道、高新技術產業開發區（城東街道）、臨港經濟技術開發區（臨港街道）人大工委，實現了人大派出機構在開發區、街道的全覆蓋。在組織設置上，各人大派出機構分別設專職主任或副主任1名，工委委員3～5名。

第二種類型：在開發區黨工委、管委會下設代表聯絡機構。這種類型主要是在開發區黨工委、管委會設立人大代表工作聯絡機構，作為開發區的一個職能部門，負責組織開發區范圍內各級人大代表開展活動。如山東省日照經濟技術開發區、江蘇省南通經濟技術開發區等，在黨工委下設人大工作聯絡處（或代表工作聯絡處、人大工作聯系室）。這些聯絡處的工作職責主要是服務代表履職，包括：聯系區內各級人大代表，組織代表開展活動、聯系和指導區內鄉鎮和街道人大工作，以及完成開發區和人大常委會交辦的任務。為了強化代表的履職工作，特別是強化代表的監督職能，四川省成都高新區和江蘇省徐州市邳州高新園區等建立“人大工作代表室”，作為區內各級人大代表開展監督園區項目建設和接待選民來訪的活動陣地，通過代表廣泛了解群眾各方面的意見訴求，及時向有關方面反映，幫助督促解決開發區建設和民生方面的一些實際問題。

第三種類型：健全和強化未設立人大機構的開發區內鄉鎮和街道人大組織。這種類型是在開發區黨工委有領導分工、部門有人兼管的情況下，健全和完善區內鄉鎮人大和街道人大工委等基層組織，并以之為依托推進人大工作，特別是人大監督工作。這是許多未設立區級人大機構的開發區開展人大工作，實施人大監督工作的主要途徑。江蘇宜興市環保科技工業園和宜興經濟技術開發區是分別于1992年和2013年由國務院批準的國家級開發園區，多年來，一直沒有建立區級人大機構，目前，這兩個國家級開發區內的人大代表只能由屬地的丁蜀鎮、高塍鎮人大和屺亭街道、芳橋街道人大工委分別組織開展各自的活動。對于鄉鎮人大和街道工委的建設，2015年出臺的《中共中央轉發〈中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見〉的通知》和中共江蘇省委關于加強縣鄉人大工作和建設的實施意見中有明確意見。

第四種類型：在市人大常委會機關本部設立開發區人大機構。陜西省西安市人大常委會為了組織西安市所屬的七個國家級開發區各級人大代表，開展人大工作和監督工作，于2016年成立了西安市人大常委會開發區人大工作處。該處級別為正處級，編制3人。該處在市人大常委會分管領導的負責下，專門聯絡組織轄區內各開發區人大代表的履職工作和監督工作，指導和協調各開發區及其街道、鄉鎮的人大工作，尤其是人大監督工作。

遼寧省大連市現有四個國家級先導區（功能區），即高新技術產業園區、保稅區、長興島經濟區和花園口經濟區，有全國、省、市、區（市）人大代表83名。其中，全國人大代表2名，省人大代表9名，市人大代表19名，區（市）人大代表53名。然而，該市上述4個國家級先導區（功能區）至今未設人大及工作機構，為了使人大制度在開發區不斷線，使人大監督在開發區不斷檔，大連市人大常委會于2010年11月成立大連市人大常委會先導區工作委員會，與市人大常委會人事代表工作委員會一起掛牌，合署辦公，配備1名專職副主任，下設工作處。幾年來，大連市各開發區在市人大常委會先導區工作委員會的組織領導下，加強了轄區內人大機構網絡建設、先導區人大代表小組建設和人代會閉會期間代表活動的組織與服務，使開發區人大工作和監督工作得以持續不斷地開展起來。

第五種類型：開發區人大與政協機構聯體、合署辦公。凡是人大工作剛剛起步的開發區，由于開發區內不僅有眾多的人大代表，還有為數不少的政協委員，而人民代表大會作為我國的根本政治制度，政治協商會議作為我國的基本政治制度，都是我國人民民主國家政體的重要組成部分。為了組織開發區人民有序參與國家和地方經濟和社會事務管理，有的開發區人大機構類型與其他的不一樣，實行的是開發區人大與開發區政協機構一體合署辦公的模式。湖南省長沙高新區人大政協聯絡工作辦公室于2012年底由湖南省編辦批準設立，為縣處級機構，設主任1名（縣處級正職）、副主任1名（縣處級副職），由長沙高新區黨委工委管理，業務上接受市人大、市政協的指導和監督，主要負責長沙高新區內人大代表、政協委員閉會期間的聯絡服務工作和監督工作。河南省洛陽高新區是1992年經國務院批準設立的首批國家級高新產業開發區，管轄一鄉一鎮，總面積96平方公里，常住人口12萬。2003年2月，經洛陽市人大常委會批準，成立了洛陽高新區人大政協工作聯絡處。開發區人大工作與政協工作雖然機構一體，辦公一起，但人大工作和政協工作的職能是相對獨立的，具體工作也是分開的。到了2010年6月，洛陽高新區黨工委決定人大政協工作分設，人大工作聯絡處內設兩委一室，即財經城建委、法制信訪委和調研室（同時承擔教科文衛委職能）。同年10月經洛陽市人大常委會批準，高新區人大工作聯絡處更名為洛陽市人大常委會高新區工作委員會，作為市人大的派出機構，受市人大常委會和高新區黨工委的雙重領導；經過市人大常委會的授權，人大工委的工作職責也得到了擴充和完善。2013年3月成立了高新區人大工委黨組。目前，領導班子由1名主任和3名副主任組成，人員編制13人，實有人員16人。目前高新區現有駐區省級代表5名，市級代表10名，區級代表39名，鄉鎮代表130名。人大工作機構的變更和職責的擴充，標志著洛陽高新區人大工作走上了新的發展歷程。

第六種類型：在開發區、行政區合一管理體制下設立人大機構。這種類型是指一些成熟的開發區人大機構已經逐步過渡到行政區意義上的人大機關。為了適應現代化新城區全面建設管理的需要，上海浦東新區在2000年8月就建立了完整的一級地方政權。而后，浙江省杭州高新區與濱江區、寧波經開區與北侖區、山東省青島高新區與嶗山區、江蘇省蘇州高新區和虎丘區、常州新區與新北區、張家港保稅區與金港鎮等，紛紛實行開發區與行政區一體化，管轄地域范圍一致，開發區的人大工作職權由行政區的區人大及其常委會、鎮人大依法行使。蘇州高新區是全國首批獲得國務院批準成立的國家級高新技術產業開發區之一，1990年11月開始建設，1992年批準為國家級開發區。2002年9月蘇州市行政區劃調整，高新區與虎丘區合并，實行開發區和行政區合一、兩塊牌子一套班子的管理模式。配齊了包括區人民代表大會在內的四套班子。虎丘區現有人大代表189名，區人大常委會有主任（書記兼）1名、副主任4名（其中1名兼職）、委員20人組成；常委會下設“兩室六委”，均為正科級單位。全區下轄3個鎮4個街道以及若干功能區。在政府層面，開發區管委會作為市政府的派出機構，與區政府一體化運作。在區委（黨工委）的領導下，對屬于政府職權范圍的事務，由區人大及其常委會實施監督。并適應區內功能區與鎮（街道）合二為一的管理體制，建立相應的人大工作機制，由對應的街道人大工委和鎮人大作為人大工作主體組織代表活動、開展監督工作。遼寧省大連市金州新區則是采取了將行政區人大體制引入并覆蓋開發區的做法，2010年4月，大連市金州區與大連經濟技術開發區合并，成立金州新區，由金州區人大常委會對整個金州新區實行監督全覆蓋。金州區（金州新區）人大常委會通過積極開展監督工作和引導公民依法有序參與管理全區事務，對開發區和金州區的兩區融合，對于金州新區的經濟建設與發展以及人民群眾更好實現當家作主的權利起到了積極的促進作用。

三、人大對開發區監督的會議制度的嘗試

（一）建立開發區“準人代會”制度——開發區管委會“一委兩院”情況通報會制度或開發區人大聯席會議。各地開發區人大工委在上級人大常委會和開發區黨工委的支持下，召開一年一度的由轄區內各級人大代表參加的開發區“一委兩院”情況通報會，有的地方叫“開發區人大代表聯席會議”。聽取“一委兩院”的工作報告，并進行評議監督。遼寧省鞍山市開發區人大工委從2013年開始至今，堅持在每年人大會后組織開發區全體市人大代表、區人大代表和開發區工委專家組成員，召開開發區人大代表聯席會議，聽取和審議各開發區管委會年度工作報告和檢察院、法院及人大工委的工作報告，市人大常委會主要領導參加會議并作重要講話，有力地保障了代表的知情知政權和監督權，有力地推進了開發區民主政治建設。河南省洛陽高新區人大工委，從2005年以來，每年都組織駐區的省、市、區三級人大代表和政協委員召開洛陽高新區人大政協聯席會議（2016年開始會議名稱確定為“洛陽高新區人大代表政協委員會全體會議”，后改為“洛陽高新區人大代表聯席會議”），聽取和審議《洛陽市人民政府高新區管委會工作報告》《洛陽高新區國民經濟發展計劃及執行情況報告》《洛陽高新區財政預算執行情況和財政預算的報告》《洛陽高新區人大工委工作報告》《洛陽高新區人民法院工作報告》和《洛陽高新區人民檢察院工作報告》等6個報告，并對每個報告進行審議和表決，形成會議決議。人大代表全體會議在形式上除沒有選舉任務以外，相當于行政區人代會。這種會議形式雖然在現有的法律法規中找不出依據，但聽取開發區管委會“一委兩院”的工作報告等，通過了市人大常委會的職責授權，在很大程度上體現了人民群眾當家作主的基本要求，有利于發揮人大代表的監督職能作用，極大地調動了人大代表履行法定權力的積極性。無錫新區（高新區）從2008年到2013年，每年人代會期間，都要召開一次由全國、省、市、區四級人大代表參加的頗具規模的“無錫新區‘一委兩院工作通報會”，區管委會主任、區檢察院檢察長、區法院院長分別通報一年來全區的工作情況，并征求全體人大代表意見。在開發區不能正式成立人民代表大會的情況下，各地開發區人大工委召開的一年一度開發區的“一委兩院”情況通報會，或人大代表聯席會議，回應了開發區廣大代表知情知政、監督政府的要求，受到上級人大常委會的肯定和人民群眾的歡迎。《人民代表報》等主流媒體在報道這類經驗做法時，稱之為開發區的“準人代會”。

各地開發區人大工委在當地人代會期間和之后，召開的“準人代會”高度重視對開發區“一委兩院”工作報告的評議，尤其是對政府工作報告進行評議和監督。有的地方開發區人大工委組織人大代表著重對開發區政府工作報告實行全程監督的活動，即年初督查分解任務責任、年中督辦項目目標實施、年末督查實際效果。通過加強對政府工作報告實施的監督，確保政府承諾的事項真正落到實處。他們認為：政府工作報告既是過去一年政府工作成績的總結，也是新一年政府工作的宏偉藍圖；既是政府過去一年的“成績單”，也是新一年的“任務書”。政府工作報告一經區人大工委組織的全區人大代表審議并通過，便體現人民意愿，意味著政府的各項工作必須嚴格按照人大的意見和人民群眾的意愿組織、實施和完成。事實上，政府工作報告謀劃的是一個地方一年的發展藍圖，關乎經濟發展、社會穩定、百姓生活、民生冷暖，通過人大依法有效的監督，推進藍圖落地，對于促進發展、造福人民福祉是非常有利的。人大工作監督的重點就是政府工作的重點、人民群眾關注的難點。無疑，將政府工作報告實施進行重點監督和全程監督，具有重要的現實意義。

（二）建立開發區人大“準常委會”制度——建立開發區人大工作委員會及會議制度。各地開發區成立人大工委機構之后，一般領導職數少，科室和人員配備也比較少，同時一年一次的人代會之后，開發區人大對本區的經濟建設、社會發展、民生問題等重大事項的監督和議事如何進行呢？對此，一些開發區人大工委在上級人大常委會和開發區黨工委支持下，先后成立了開發區人大工作委員會，作為人代會之后的開發區人大日常議事機構。無錫新區（高新區）人大工委從2009年開始，推薦了15名履職能力強、各方面有代表性的人大代表，經黨工委批準，成立了“無錫新區（高新區）人大工作委員會”。遼寧省鞍山市以民主方式推薦產生了13名開發區人大工作委員，組成鞍山開發區人大工作委員會，作為日常議事機構。遼寧省阜新開發區人大工委，遴選了11名人大代表，組成阜新開發區人大委員會。河南省洛陽高新區黨工委于2014年任命了15名人大工委委員會議組成人員。在“準人代會”即“一委兩院”通報會閉會后，凡涉及人大重要工作事項和決策，都要經過區人大工委會議表決通過，為此專門建立了洛陽高新區人大工委會議制度、人大工委主任會議制度和人大工委組成人員守則等配套制度。經過一年多的運行，這些制度對規范開發區人大工作，對開發區“一委兩院”的監督工作發揮了很好的作用。

（三）建立開發區人大代表單獨組團制度。按照現行法律，由于開發區不是一級行政區，人民代表大會會議召開期間，開發區人大代表是不能單獨組團的。為了便于組織開發區代表參加人代會，改變人大代表劃入其他行政區代表團參加人代會而影響代表履職積極性和作用發揮的現狀，不少開發區人大工委都建立了開發區人大代表單獨組團制度，得到了上級人大的認可。遼寧鞍山、河南洛陽、四川成都等開發區市區兩級人大代表都單獨組團，參加一年一次的人代會，閉會之后，開發區人大代表按照單獨組團組織代表活動，開展監督工作。比如鞍山市開發區人大工委聯系和服務的鞍山高新區、經開區、文化旅游開發區，都分別組成鞍山高新區人大代表團、鞍山經開區人大代表團和文化旅游開發區人大代表團，分別參加區人大代表所在行政區（立山區、鐵山區和鐵東區）的人代會。人代會閉會期間，鞍山市管轄的三個開發區內的市人大代表統一由開發區人大工委聯系服務，三個開發區的人大代表團也單獨進行代表履職活動和監督工作。

（四）建立開發區人大與開發區“一委兩院”聯系制度。開發區目前不是一級行政區，開發區管委會和開發區檢察院、開發區法院都是上一級人民政府和上一級檢察院、法院的派出機構或工作機構，因而，并沒有對開發區人大工委負責的法定責任和義務。人大代表可以監督政府和檢察院、法院，但開發區人大工委與開發區管委會和檢察院、法院即“一委兩院”卻是一種工作聯系的關系。因此，多年來各地開發區人大工委都重視加強與開發區“一委兩院”的工作聯系，并形成了一些操作性強的聯系制度。一是定期召開開發區人大工委與開發區“一委兩院”的工作通氣會，互相溝通和通報有關工作情況；二是開發區人大工委及時向開發區“一委兩院”通報市人大及其常委會各項決議、決定，按照上級人大的要求督促這些決議、決定的貫徹；三是開發區人大工委組織代表出席和列席“一委兩院”及相關部門的工作和座談會。

（五）建立開發區人大代表列席重大開發建設項目會議制度。開發區作為各地城市招商引資和開發建設的產業高地，其幾百萬、幾千萬、幾個億甚至幾十億元的重大開發建設項目，牽涉到當地生產生活的方方面面，因而是當地人民群眾最為關注之處。而開發區圍繞發展，往往以項目為主，項目至上，但項目上往往出問題，而且一出就是大問題。基于此，近幾年不少開發區專門建立了開發區人大代表列席重大開發建設項目會議制度。江西省萍鄉開發區人大機構根據該區的實際情況專門制定了開發區人大代表列席重大開發建設項目會議制度。規定凡屬區立重大產業項目招投標都必須要求基層人大代表列席監督，凡屬重大開發項目奠基和開工都必須要求基層人大代表進行調研視察、現場監督。在2015年的13次項目建設調研中，所有駐區代表都參加了活動，從而擴大了代表的知情權、參政權，同時也保證了代表的監督權。洛陽高新區每年都要組織人大代表開展重點工程和重點項目的監督評議。區人大工委每季度組織一次人大代表對全區重點工程和重點項目的現場視察，對重點工程進度情況進行現場評價，考評結果計入責任部門的績效，并作為干部獎懲和任用的重要依據。

四、人大對開發區監督的代表機制的深化

全國各地開發區人大對開發區“一委兩院”的工作監督和法律監督，大量的工作是通過組織代表履行職責特別是監督職責實施，他們讓人大代表在監督工作上唱主角，在代表工作機制上做足了文章。

（一）力求開發區人大代表視察和調研制度的規范化。代表視察是了解和檢查本級和下級國家機關和單位工作情況、執行代表職務的重要方式，也是各地開發區人大開展監督工作的常用方式。各地開發區組織人大代表視察的形式，一般有三種，一是集中視察。根據市人大常委會和開發區黨工委的統一安排，開發區代表于每年末進行一次三天左右時間的集中視察，包括異地視察。視察的內容，重點是圍繞黨和政府的中心工作，圍繞改革發展穩定中的重大問題，圍繞人民群眾普遍關注的熱點、難點問題。視察后開發區人大對代表提出的建議、批評和意見，加以整理，交由有關國家機關和單位研究、處理后答復代表。二是持證視察。持證視察一般都是代表就地就近，利用業余時間和工作結合。代表持證視察時對被視察單位提出建議、批評和意見，大都能夠及時告知有關領導機關和人大辦事機構。專題調研是代表在閉會期間活動的另一種重要方式，專題調研的過程和視察一樣，也是代表知情知政，參與人大監督的過程。各地開發區人大，組織代表進行專題調研，這是比較普遍的做法，不少開發區人大在這方面積累了經驗。

（二）力求開發區人大代表意見建議和議案及其辦理制度的常態化。人大代表依法提出議案和建議、批評與意見，是執行代表職務，代表人民的利益和意志參加行使國家權力和參加管理國家事務、管理經濟和文化事業、管理社會事務的重要工作，是行使代表職權、履行代表職責、發揮代表作用的重要途徑。各地開發區人大代表依照法律的有關規定，從實際出發，認真負責地提出議案與建議、批評和意見，各地開發區政府和有關部門，一般都能夠以對代表、對人民高度負責的責任感，認真處理代表提出的議案與建議、批評和意見，改進有關工作。

（三）力求開發區人大代表專題詢問的制度化。詢問是法定的人大監督形式，是貫徹監督法的必然要求。從各地開發區的情況來看，凡是成立開發區人大工委機構和開發區人大委員會議事機構的，一般都能將人大專題詢問工作開展起來。其主要做法，一是聚焦熱點選題詢問。堅持把詢問的主題聚焦在全市和全區經濟重心工作和群眾關心關注的民生熱點問題上。二是緊扣重點問題提問。詢問集思廣益，廣泛征集問題建議，反復研究提煉，歸納梳理出群眾最關切、政府最該辦好的問題，圍繞這些重點問題開展詢問。三是盯住節點問效。所謂節點問題是指專題詢問的審議意見交辦、辦理的環節。專題詢問并不是一問了之，“而是交辦后抓督辦、抓落實確保詢問有答復有結果”。四是對老不改的問題問責。在開發區人大監督過程中，有些代表對開發區生產、生活中的有關問題的建議意見“久拖久不解，老提老不改”，在這種情況下組織代表進行嚴肅問責，追究其責任，目的在于促使問題的解決。

五、人大對開發區監督的路徑和方法的創新

多年來，各地開發區人大不僅比較扎實地開展了有聲有色的人大監督工作，而且在監督方式上有所探索，有所創新。主要體現在如下幾個方面。

一是一般監督與重點監督相結合。重點監督主要是開發區政府的工作報告和檢察院與法院的工作報告，涉及開發區改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的大問題，有計劃地對有關法律法規實施情況組織執法檢查，從而克服了過去面面俱到、“全面出擊”的傾向。

二是對事監督與對人監督相結合。這主要體現在開發區人大組織代表評議“一府兩院”工作和開發區內的重大事項時，把對事情的評議與當事人——主要是“一府兩院”主要負責人和重大事項的負責人和相關的當事人的評議結合起來進行。如果在事情的監督上，發現有關當事人、負責人涉及工作懈怠、不負責任和違紀違法的行為，則向黨委和組織人事部門反映，必要時提出調離、降職、免職、撤職以至法紀處分。

三是自力監督與借力監督相結合。各地開發區人大在組織已有的代表力量進行依法監督外，還注重借助第三方的力量進行監督，從而形成監督合力，取得較好的監督效果。鞍山開發區人大早在四年前就聘請了10位專家，組成了該區人大工委政策與法律、經濟與民生兩個專家組，協助人大工委和人大代表團，對開發區“一委兩院”的工作進行評議監督，并圍繞謀劃開發區經濟社會科學發展與化解社會矛盾，維護群眾利益建言獻策，切實有效地提高開發區人大整體監督的質量與水平。這種借助外力，特別是借助專家、學者和社會力量等第三方進行人大監督，有助于彌補開發區基層人大人員配備不足的現狀，有利于為監督工作提供高質量的專業而有效的意見和建議，更有利于通過有效監督提供解決問題的方法和途徑。

四是傳統手段監督與現代信息技術監督相結合。我國互聯網應用的快速發展，不僅為匯集民意、反映民意提供了重要平臺，而且為提高人大監督效率，增強人大監督實效，提供了新的渠道。近幾年各地開發區，在人大監督方式方法上不僅使用開會、視察、調研、詢問等傳統的方式，而且更多地使用網絡平臺進行人大監督工作。由于開發區一般都是新產業、高科技最為集中的區域，有些條件好的開發區不僅運用一般的網絡平臺開展人大監督工作，還開始積極探索運用大數據、物聯網、云計算等新一代信息技術對開發區進行人大監督工作，不僅使人大的監督情況更加公開透明，效果更好，而且大大提高了人大的監督效能和效率。

（作者系全國開發區人大研究會會長、無錫國家高新區發展研究院院長、無錫人大培訓中心主任）