從檔案利用角度探討人大工作軌跡

龔盛儒

一、本文的寫作目的

人大檔案利用是人大工作的重要組成部分，其為會議組織、文件擬稿規范化、行政后勤服務等日常工作提供有效參考。實踐中，我們發現檔案利用的規律、方法和人大檔案管理的趨勢；同時，人大在提高檔案利用效果領域的研究乏善可陳，為此我們需要歸納總結實踐經驗以提升人大檔案利用價值，提高人大檔案收集的針對性，從而加深對人大工作的認知水平。檔案管理人員沒有積極地參與到檔案利用開發中，欠缺對被利用的檔案的內容和形式的分析。檔案看得越多，檔案的價值越高。表面上看，查詢檔案如同百度、淘寶等搜索引擎：輸入關鍵字，獲得所需的數據。其實，“百度一下”的背后，卻包含復雜的數據分析工作，通過對搜索的數據分析，采集查詢者的搜索偏好，從而有針對性地推送內容，提高搜索效率。同樣，檔案管理工作既要包括檔案整理、檔案掃描信息化等工作，也需要對查詢數據進行數據分析，提高查詢效率，總結研究檔案利用方法，把握與理解人大工作圖景，發揮好人大機關“秘書”職能。本文開始寫作時值揚州市人大30年史料展示室竣工開館之際，筆者有幸參與人大史料收集工作。用今人的眼光去反思歷史檔案，不少因當時硬件條件或者思維局限等因素沒有完好保存的檔案，今天看來卻彌足珍貴。由此提出問題：如何評估人大檔案潛在價值和如何把握檔案價值的形成和演變規律，從而在日常檔案收集管理工作中避免虛無感覺[1]？希望通過本文的思考，以問題為導向，提供一些建設性措施。

發現和研究問題要讓實踐者參與。本文另一個寫作動機是本著切口小一點的原則，從檔案開發利用角度，去“敘述”筆者參與展示室籌備工作時的思考與實踐，但在寫作中逐漸反思本地人大歷史內容，一開始我把這種反思歸結成對檔案價值的評估，想在理論上有所探索，呈現一些地方性知識，但最后還是進入到機關公文語境當中，成為對歷史的平述，可見我這個度[2]沒有把握到位，研究的功力欠缺。但是，畢竟是一種嘗試，希望通過對實際工作的描寫并賦予意義，與讀者產生共鳴。

二、人大檔案價值的功能

1.查閱文字表述。人大工作是講法律、講程序的，在一些重要文件起草過程中，哪些工作是繼承性的，哪些工作是創造性的，尤其是一些概念和提法的來龍去脈，都需要通過查詢檔案，厘清人大工作繼承與發展的脈絡關系，提高表述的準確性。特別值得注意的是一些人大制度的概念表述、內容簡寫、制度簡稱往往是新入人大同志的攔路虎，特別是涉及“地方性知識”，需要通過查詢檔案，了解相關內容。如，本地區涉及的“雙聯”制度、“四控一禁”決議、“雙十條”制度、區域性供水等，建議各級人大結合地方情況，對一些地域性概念匯編注釋，便于機關干部特別是年輕干部學習。

2.借鑒程序。嚴格按照憲法和法律的程序要求，安排好“三會”議程日程，是人民行使權力的重要保障；特別是會議日程、議程的設置，是保證人民權力有效運作和體現我國政治邏輯的重要環節[3]。再如，按會議內容和法律規定起草的主持人程序講話中涉及諸多程序法事項，專題詢問問答方式（問題個數）、臨時決定對相關決議決定（草案）或法規（草案）擱置等，這些都具有重要的法律效力。妥善保管利用這些文書才能把人大制度落在實處，樹立人大權威。因此，我們對“三會”的程序性事項尤為謹慎，希望借鑒以往類似會議內容的程序設置情況。如以往補選省代表程序、人事任免程序、計劃外議程設置等。值得注意的是，除了上述程序性事項以外，諸如文件由主持工作的副主任簽發抑或以人大名義報市委、文件以何種形式征求市委的意見建議等，都需要查詢以往的做法，借鑒往屆行文規律，主動向黨委匯報重要安排，切實貫徹黨委的決策意圖，更好地體現黨的領導。

3.參考活動的組織形式。例如在組織專題詢問前借閱《揚州市人大常委會關于開展詢問工作暫行辦法》，在組織食品安全執法檢查前借閱以往《食品安全調查表》設計調查問卷。另外，會場布置、人代會主席臺座位表、主席團和秘書長名單和分組名單等會務工作也需要參考檔案。

4.查詢相關決議決定。這方面運用比較多的是當年或者以往作出的重大決議決定，根據決議決定撰寫相應的調研報告、意見建議等。如環資城建委的古城保護、綠地調整、“雙十條”，農委的農產品質量安全等。小組討論會議記錄、委員分組審議發言、委員聯組審議發言為撰寫《審議意見書》提供內容支持。

三、 人大檔案價值的感悟

對檔案的研究，往往是經過梳理、篩選、對比，把重要的事情羅列起來，尋找其中內在的邏輯關系。三十而立，風雨兼程，歷史是一去不復返的芳華，在這個漫長的過程中，興許每一個環節都是偶然的，但它有一個必然的趨勢，呈現穩定的價值取向。

1.督促決議落實，在“實”字上收筆，讓權力落地為民

展示室史料收集整理階段，我們發現前期編撰的腳本內容有的反映歷史情況不夠充分，有的按照時間先后敘事不能客觀反映事物發展的實踐邏輯。完全按照腳本布展，內容上不夠生動。為此我們一方面按照既定的腳本，尋找合適的檔案史料，同時，又根據檔案史料的內容，結合當事人的采訪和追憶，對腳本進行反思與追問。在此過程中，史料編輯組的領導根據歷屆人大的決議決定內容，對各專題的導語進行編校，在專題下再設置子欄目，形成“人大及其常委會調研和作出決議決定→常委會監督落實→政府抓落實的現場和結果”的編撰思路。抓住決議決定這根筋，順藤摸瓜，對部分條目式的腳本內容做了歸納整合，圖文并茂地反映決議內容，在用圖片展示決議決定貫徹實施“藝術加工”過程中，我發現我們是圍繞三個圖景，不斷深化對本地人大決議決定發展史的認識：一是史料收集者按照文本內容對決議決定的想象圖景，二是當事人看到照片勾連出對當時事物的回憶圖景，三是決議決定給地方留下的社會圖景（社會圖景是不是我們常說的社會意識呢？待研）。三個圖景的疊加，消除噪點，洗盡鉛華，逐漸勾勒出一個尊重歷史的本地人大決議決定發展史——基本民生保障、古城保護、生態文明建設三個方面的發展歷程。從20世紀80年代作出改造中小學危房、讓農村人口飲用安全衛生水的決議，到20世紀90年代推動城市住房特困家庭、促進遷建圖書館，直至21世紀推動“菜籃子”工程、區域供水工程，始終將促進改善民生作為決議的重點。在古城保護方面，20世紀90年代，據理力爭，堅持拆除超出老城區高度控制建筑。2000年，一份加快旅游業發展的決議，擲地有聲，要求老城區保護必須規劃先行，規劃通過前全面暫停老城區內拆建工程，保住了老城，留住了百花深處的鈴鐺，奠定了揚州老城發展的基礎。后續作出的老城區街坊控制詳細規劃決議以及近年來關于《揚州歷史文化名城保護規劃》《瘦西湖及揚州歷史城區周邊區域建筑高度控制規劃》的決議，一屆接著一屆干，一以貫之地深耕古城新藍圖。為保護城市綠地和生態環境，作出了永久性綠地保護、“七河八島”區域“四控一禁”、城區河流活水治污等決議決定，強化督查落實，讓“綠楊城郭”成為造福子孫后代的永續紅利。實在的決議決定成果，回報人民的信任，展現了地方人大政治實踐邏輯[4]。

2.建立健全機制，在實踐中把握“文脈”，深化對人大自我意識的認知

人大工作可以說，對外是形成“支持和保證人大依法行使權力，更好發揮人大代表作用”的政治效應，對內是整合利用能夠“健全人大組織制度和工作制度”的各項資源。與其他部門相比，人大工作是在人民代表大會制度的“不變”之下，針對如何更好發揮人大職能，落實人大權力的“變”的創新，“不變”中孕育的“變”是連接“內外”，貫穿始終的一項卓有成效的抓手性事項。這些事項，可以體現為有效的載體平臺，也可以體現為具體的行動計劃，但概括起來是不斷建立健全的監督機制、審議機制、決策機制、創制機制[5]。例如，近年來，我們圍繞審議意見落實情況，建立起專題詢問督促審議意見落實工作機制，打通監督工作的“最后一公里”；邀請代表參與常委會會議，將代表履職和常委會審議結合，構建民主審議新機制；為了提升代表建議辦理質態，形成“領辦、督辦、詢問、評價”四位一體建議辦理工作機制……凡此種種形成了一個經得起實踐檢驗的機制群，展現了人大工作者踏石留印、勇于開拓的實干精神，這些工作有的形成了審議意見書督促市政府及相關部門落實、有的獲得省人大領導的肯定、有的獲得了全國性媒體報道。機制既是溝通內外的中介，又是人民代表大會制度的內涵，人大工作就是在二者的統一中達到對政治實踐的自我理解（相比較政府職能部門是在對法律賦予的職能的不斷認識過程中達到自我理解[6]）。通過研究并著手建立健全各項機制，豐富人民代表大會制度內涵，開辟民主政治地方實踐路徑，由此人大始與其他社會主體產生關系，增進人大自我理解，進而反思現實與理想的辯證邏輯。機制的構建運轉情況都“散落”在人大各部門具體工作實踐當中，這些個體的、微觀的工作聯系方式、內容、狀態匯聚成宏觀層面上的“機制群”，從而搭建起骨肉相連的政治統治框架。以這些微機制為內容，“用‘敘述方法，對其政治運行實態的若干基礎項面進行‘構建性的呈現和‘解說，進而揭示與探討支配這種運行狀態的諸種影響因素與邏輯”[7]，而不是只是從客體的或者直觀的形式去理解，這應當成為具有實踐經驗的人大工作者從事理論研究的重要方法。

3.做實調查研究，以文載道，著力落實成果轉化

調查研究是人大履行職能的基本工作方法和重要前提，是提高議事能力、增強服務群眾本領、發揮監督作用的關鍵環節，是廣泛收集和反映社情民意的重要渠道，也是發揮人大代表主體作用的有效載體。同時，求真務實的調查研究也是人大加強作風建設，密切聯系人大代表和人民群眾的價值取向。如何選準選好調研課題，對于人大及其常委會依法行使職權非常重要。多年來我們圍繞黨委工作重點、政府工作難點、百姓關注熱點、自身工作要點，善于找準焦點，努力把“碎片化民聲”整合為“有效民意”。2000年8月，常委會調研組撰寫的《關于麗江古城保護與發展旅游業情況的考察報告》調查報告，思路開闊，觀點新穎，受到市委主要領導高度認可，利用此文進一步統一了揚州市老城區保護和新城建設思想認識，為隨后出臺的加快旅游業發展的決議提供了理論基礎。在調研方法上，力戒“蜻蜓點水”式調研，合理運用實地察看、聽取匯報、召開座談會、明察暗訪、問卷調查等方式，真正深入到基層，深入到群眾中，廣泛聽取各方意見建議，掌握第一手資料，是本地人大開展調查研究的重要方法和態度。豆制品是揚州人“菜籃子”里常見的食品，2004年6月，市人大領導帶隊在不打招呼情況下，冒雨夜查豆腐作坊，發現諸多食品加工安全隱患，并將其整理成人大內參，督促市政府務必加大整治力度和監管力度，讓市民吃上放心優質的豆制品。2008年底，歷時1年多時間，市人大常委會牽頭會同政府相關部門對農村飲用水和區域供水推行情況開展調研，組織人大干部和專業人員對419個小水廠的水源水或末梢水，逐一檢測，全面調查供水情況，逐步形成明確的思路——讓“大自來水”流進農村的千家萬戶。2009年5月，形成《關于加快推進區域供水，切實解決農村飲用水安全的決議》，督促市政府按時保質完成區域供水工程，讓全市人民喝上了干凈水、放心的長江水。

四、人大檔案運用幾點想法

在籌備階段，我們對室藏的圖片影像資料檔案進行了梳理并根據展示內容大綱要求尋找相關文書檔案，查閱復制了歷年人大工作報告、重要決議、議案和部分相關老報紙、老照片以及實物檔案等，同時也有遺憾，由于受當時物質條件的限制和人們對工作的認識的局限，部分內容只能通過間接的方式呈現，只恨那聲情并茂的回憶內容無法用更加生動的形式再現，但這也是改進人大檔案管理的契機，比照前面的工作，反思當下，對人大檔案保管及運用提出以下想法。

從檔案管理角度來看。我們從2015年起著手對以后的人大永久和30年文書檔案進行掃描數字化，至今已是第三個年頭。雖然工作量很大，但是這幾年堅持不懈的努力已初有成效，檔案查詢效率有了明顯提升，同時借力國家對無紙化辦公的推廣，預計不久的將來人大檔案在機關內部網絡上就可以隨時查看。其次，加強對照片影像檔案的收集力度。在史料展示內容中，最有“看頭”的是老照片，例如輾轉多次在檔案館找到揚州首屆人代會的照片，在區法院檔案室找到人大督促拆除違章建筑的場景照等，但有的照片已難以尋覓，有的照片反映的內容已不可考證。可見這是人大檔案工作的一塊短板?，F在，針對具有歷史性意義的照片檔案，例如首張法制委員會集體照片、首次憲法宣誓照片、成立地方監察委員會系列照片等，我們要求做到即拍即藏，加強與新聞媒體的協調，逐步收集相關歷史影像資料。下一步打算是，收集的內容不僅要圍繞人大“三會”、視察、調研、座談、評議等工作，還要適當地拓寬到政府及職能部門對人大監督落實成效展示，反映人大工作對地方社會發展的有力推動，同時隨著人大工會、教育培訓、黨建等工作的逐步完善，應當也要留下記憶，用生動的照片影像資料反映人大建設“雙機關”的歷程。最后，定期要編撰《人大志》、重要文獻集。以屆為周期，對本屆人大堅持黨的領導、立法、監督、代表工作、決議決定落實等多個方面分專題進行回顧，記錄好機構變更與創設、人事任免、制度更新等。也可以從一項決議決定行使、貫徹、成效、問題展開，對具體的監督事項開展綜述。

從人作為主體對檔案內容客體認識來看。從認識論角度說，雖然人大工作較為超脫，但是這不意味著人大對事物的認識是完全“中性”的、客觀的。因為，人的認識成立于以“認識活動”為中介的“對象”和“映像”的三項關系中?！罢J識活動”既包括感覺、知覺和表象，又包括認識主體的概念、判斷和推理。但是現實中，有兩個不利因素：其一，多數常委會組成人員、人大代表，不直接從事行政、司法工作，不可能從行政、司法工作的日常運作中直接認識事物，所以人事主體缺乏對事物本身的概念；其次，從哲學上說主體與客體的關系不可能超然存在，必須以“我”為前提，自有的“偏見”干擾認識的結果。所以，人大調研常常因不夠客觀、全面、系統、深入而為人詬病。為此，除了上一節筆者說的要做實調查研究外，還需要對過往的檔案材料內容進行深入研究。但這里我想說的是：對檔案材料的認識程度，是離不開人作為歷史的“前提”與“結果”存在的。一句話：必須要有一定的知識儲備。目前，急需要加強人大工作者三方面的知識，才能去修正、更新和發展理論。一是要獲得地方性知識，包括市情、行情、人文地理知識。在行動中，積極參與到解決地方政府“生產數據卻不掌握數據”的難題中，在認知上，要培育“地方感”。二是要獲得理論知識。理論知識具有巨大的社會功能，主要是解釋性功能、規范性功能、批判性功能和理想性功能。要圍繞人大工作的業務知識、改革舉措、研究成果，圍繞對經濟社會發展中的問題研究和思考，圍繞人大機關履職所需要的法律知識，深入開展理論知識學習，提高人大干部履職能力。三是要獲得個人經驗知識。密切聯系人大代表和人民群眾。依托民主立法基層聯系點、人大代表之家等平臺，積極開展主任接待日和具有地方特色的“統一見面日”活動，注重加強與人民群眾的面對面交流。深入基層求真務實開展調查研究，綜合運用實地考察、座談討論、問卷調查、網絡征詢等多種方式，廣泛聽取各方面的意見和建議，掌握第一手資料，充分了解被監督對象的工作現狀，發現問題。

注釋：

[1]一方面許多人大檔案一直處于休眠狀態，到了保管年限又集中處理，另一方面我們又在按照原則每年吸納新的檔案，年復一年的形式上的“吐故納新”，難免對部分檔案利用價值產生疑惑。

[2]所謂的度是指“人類學家應該怎樣使用原材料來創設與其文化持有者文化狀況相吻合的確切的詮釋。“它既不應完全沉湎于文化持有者的心境和理解，把他的文化描寫志中的巫術部分寫得像是一個真正的巫師寫得那樣，又不能像請一個對于音色沒有任何真切概念的聾子去鑒別音色似的，把一部文化描寫志中的巫術部分寫得像是一個幾何學家寫的那樣”（吉爾茲）。

[3]一般人都把注意力集中在決策過程本身，而忽略了一個至關重要的問題：為什么有些事情提上議事日程，而另一些卻沒有被提上議事日程？通過考察公共政策議程設置，我們可以更加深入地認識政治制度運作邏輯。這就是議程、日程重要的原因。參見《中國公共政策議程設置的模式》，王紹光。另一個有意思的觀點是，“這種被要求在什么時刻進行什么行動，甚至進一步安置出整個社會的生活規律時，‘時間便由人們的行動社會性地呈現其結構性的意義”（呂格爾）。人大工作周期性明顯，工作安排受到黨政機關工作時間的限制，也同時影響著黨政機關的工作時間，進而促成國人心中的“政治時間”，如果在“歷時態”下考察人大運行周期的時間特點，以及其對社會發展的推動，也許也是認識人大工作較好的路徑。

[4]這種形式邏輯向實踐邏輯（辯證邏輯）的跨越在隨后我們編撰的史料匯編畫冊中得到進一步加深。一是增添照片，對部分展示效果不理想的圖片進行調整更換；二是編撰組認為畫冊不僅僅是圖片展示，還需要有一定的史料價值，為此增加了必要的文字敘述；三是對內容和章節進行調整，如把依法履職部分拆分為地方立法、關注民生、古城保護、文化傳承、生態建設等章節。

[5]人大與其他社會主體的關系如何（如上下級人大關系、與市委的關系、與被監督對象的關系等等），如何定位人大在社會中的地位、人大自身發展的目的又是什么、我們如何尊重人民代表大會制度。高校學者對人大制度的理論思考，總感覺“隔靴搔癢”，同時，各級人大掌握第一手實踐經驗，急需從常識向科學和哲學的超越。筆者一直在思考用何種理論框架去總括這些問題，同時又能夠指導實踐。聯想到這種關系的維護與思考人與人的關系、自我的定位、人的目的似乎有類似之處。涂爾干認為當機器工業開始滲透人們的社會生活以后，個體之間開始分化，個體之間的差異影響到人們之間的協調一致，社會必須有使差異在社會的層面上保持協調和一致的機制。由此引發，是否能夠引入“機制”概念，去探索人大工作呢？當然，機制可以從不同角度去看待，從市場角度看，從亞當·斯密、泰勒到福特斯他們都強調分工是社會機制，在博弈論角度，機制就是合作以達到各種均衡；而從政治領域角度看，機制體現在社會主體之間關系、社會主體自我意識、社會主體的發展目的、社會主體運行遵循的道德標準等。

[6]關注政府職能部分理論研究，特別是具有執法權部門調研文章，有諸多文章針對法律條文中具體的款項、詞語展開辨析，這是執法者通過自己的執法經驗展開對法律的“解釋”，用“解釋”行為表達“法律是（應是）什么”和“執法者是如何實踐法律的”，但是涉及人大制度的法律，人大實踐者很少對哪一個詞語展開“解釋”（解釋意義較小）或者說允許人大實踐者“解釋”的詞語不是太多。這一點上可以看出人大工作與職能部門工作是有區別的。

[7]吳毅：《小鎮喧囂》，三聯書店2007年版。

（作者單位：江蘇省揚州市人大常委會辦公室）