非傳統(tǒng)安全視閾下的中非安全合作

安春英

內(nèi)容提要 近年來，非洲大陸熱點安全問題爆發(fā)烈度和范圍有所收縮，但仍面臨社會動蕩、恐怖主義襲擊、族群沖突、糧食供應短缺、公共衛(wèi)生安全體系尚待完善等問題。對此，中非在安全合作中，秉持“發(fā)展—安全”觀，依托特使機制，參加聯(lián)合國在非維和行動，注重提升非洲自身安全能力建設，創(chuàng)造了安全領域的南南合作新模式，為維護和平與安全做出了建設性貢獻。

關鍵詞 非傳統(tǒng)安全；中非合作；命運共同體；“發(fā)展—安全”觀

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.05.014

習近平總書記在黨的十九大報告中明確提出，“堅持推動構建人類命運共同體”“始終做世界和平的建設者、全球發(fā)展的貢獻者、國際秩序的維護者” [1] 。對于非洲而言，該地區(qū)一直是世界上安全問題多發(fā)的多事之洲。據(jù)澳大利亞經(jīng)濟與和平研究所發(fā)布的《2017年全球和平指數(shù)報告》數(shù)據(jù)顯示，在全球163個國家中，非洲有五國居2017年世界最不安全國家后十位之列。[2] 鑒此，塑造和平發(fā)展的環(huán)境是當下非洲國家的重大利益所在，同時也是中國在非洲推進“一帶一路”建設的迫切所需，安全合作由此成為彰顯中國在非洲的“大國國際責任”、踐行中非“利益共同體”和“命運共同體”的重要領域。

當前非洲地區(qū)的安全態(tài)勢

冷戰(zhàn)結(jié)束后，尤其是進入21世紀以來，傳統(tǒng)安全方面壓力得到緩解，非傳統(tǒng)安全問題成為對國家安全和地區(qū)穩(wěn)定的直接威脅。當前，非洲國家面臨的非傳統(tǒng)安全威脅主要體現(xiàn)在以下幾方面。

一是低烈度社會動蕩。雖然多黨政治模式已在非洲落地，但民主轉(zhuǎn)型進程遠未完成，其后果就是非洲一直頻現(xiàn)“逢選易亂”的問題，2017年岡比亞、加蓬、肯尼亞等國舉行大選，三國雖未發(fā)生大規(guī)模的暴力事件，但均出現(xiàn)了選舉爭議，進而演化為低烈度沖突。例如，在加蓬選舉結(jié)果出爐后，加蓬首都利伯維爾街頭出現(xiàn)抗議者與警方爆發(fā)沖突、抗議者縱火焚燒議會大樓等情況。

二是恐怖主義襲擊。受到阿拉伯劇變及其溢出效應的影響，非洲的暴恐襲擊亦進入新的活躍期，北非馬格里布基地組織、西非“博科圣地”、東非索馬里“青年黨”、“伊斯蘭國”利比亞分支等都是宗教極端主義與恐怖襲擊相聚合的產(chǎn)物。當下，非洲已形成從西非穿越薩赫勒地區(qū)抵達東非之角的“恐怖主義動蕩弧”。值得注意的是，在國際社會、非洲區(qū)域或次區(qū)域一體化組織以及當事國政府的合力打擊之下，恐怖組織活動由大規(guī)模集中方式轉(zhuǎn)化為分散化、碎片化襲擊，“博科圣地”則散布于尼日利亞、喀麥隆、尼日爾、乍得多國。2017年10月，“青年黨”在索馬里首都摩加迪沙進行的汽車炸彈襲擊導致231人死亡、275人受傷。

三是族群沖突。由于統(tǒng)一的非洲民族國家構建任務仍未完成，部族因素常常會引發(fā)國內(nèi)沖突。2011年南蘇丹人為成功分離流下喜悅的淚痕未干，這個新生國家很快再次陷入暴力沖突之中，喜悅的淚水變成痛苦的淚水。到2016年7月，因權力分配不均，以南蘇丹原副總統(tǒng)馬沙爾為首的來自該國第二大部族努爾人的強大武裝力量同以基爾總統(tǒng)為代表的該國最大的部族丁卡族軍隊展開武力對抗，造成南蘇丹8.5萬人流離失所，成為戰(zhàn)爭難民。[3] 在埃塞俄比亞，2015—2017年安全形勢趨緊，該國曾發(fā)生奧羅莫族（占總?cè)丝?0%）和阿姆哈拉族（占總?cè)丝?0%）因?qū)μ岣窭兹耍ㄕ伎側(cè)丝?%）施政不滿的抗議或沖突事件。

四是海盜犯罪活動。在全球五大海盜高危海域中，索馬里海盜和幾內(nèi)亞灣海盜最為猖獗。在國際社會聯(lián)手打擊之下，索馬里海盜襲擊數(shù)量從2012年開始大幅下降，2017年武裝襲擊有所死灰復燃。但目前幾內(nèi)亞已超過索馬里海域成為非洲第一大海盜犯罪高發(fā)區(qū)。[4] 2017年1—4月，幾內(nèi)亞灣海盜襲擊了40艘大小船只，其中15起涉及綁架。[5] 他們襲擊海上油氣設施、劫掠船只、綁架人質(zhì)，給海上運輸、沿岸國家乃至國際社會造成了巨大危害。

五是饑餓與糧食供應短缺。糧食安全是一個全球性問題，在非洲地區(qū)表現(xiàn)得尤為突出。據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織數(shù)據(jù)，2016年全球饑餓人口達到8.15億，糧食不安全發(fā)生率為11%。而各發(fā)展中國家地區(qū)糧食安全進展不平衡，撒哈拉以南非洲地區(qū)糧食不安全范圍最廣、程度最深，且糧食安全狀況有不斷惡化的趨勢。該地區(qū)饑餓人口比例居世界第一（22.7%），糧食不足的人口數(shù)量為2.24億。[6] 非洲嚴峻的糧食安全狀況不僅威脅到非洲貧困人口的生存狀況，而且給社會穩(wěn)定帶來負面影響。

六是傳染性疾病與公共衛(wèi)生問題。非洲一直是世界上傳染病高發(fā)區(qū)，艾滋病、肺結(jié)核和瘧疾等傳染病長期肆虐非洲。據(jù)世界衛(wèi)生組織統(tǒng)計，2016年，全球艾滋病毒攜帶者約3670萬人，其中非洲有2560萬（約占總數(shù)的70%）。[7] 而從2014年起，埃博拉傳染病橫掃利比里亞、塞拉利昂和幾內(nèi)亞三國，至今已造成1.13萬人喪生。2017年5月，位于非洲中部的剛果（金）又爆發(fā)了埃博拉疫情。上述突發(fā)的公共衛(wèi)生事件不僅使當?shù)毓娚艿酵{，正常的生產(chǎn)和生活秩序遭到破壞，還造成社會的局部動蕩、恐慌和混亂。

總體看，非洲的非傳統(tǒng)安全問題呈現(xiàn)三個特點：一是多樣性，即非洲國家的安全問題涉及多個方面；二是跨國性，即非洲國家的安全問題突破了原有民族與國家的地區(qū)性局限，例如剛果（金）的反政府武裝“M23運動”活躍在剛果（金）和烏干達、盧旺達等國的邊境地帶；三是互動性，即安全問題在諸方面存在一定的交織，如海盜活動與反政府武裝相勾連，流行性疾病蔓延與糧食安全問題部分重疊等等。上述六個方面的非傳統(tǒng)安全威脅對非洲國家的安全挑戰(zhàn)加大，既需要非洲自身的努力，同時也要求外部國際合作，共同應對。

中國參與非洲安全治理的

理念與實踐

安全合作作為中國對非整體合作的一部分，與中國對非政策理念相一致，即遵循中國政府提出的“真、實、親、誠”對非政策理念及“利益共同體”“命運共同體”的伙伴意識?；诖?，在中非安全合作中，首先，與西方國家在非洲推動政權更迭、培養(yǎng)代理人做法截然不同，中國倡導“非洲提出、非洲同意、非洲主導”的安全合作觀，支持非洲國家自主解決本地區(qū)問題，配合落實非盟《2063年議程》等各類安全治理規(guī)劃，這體現(xiàn)了中國始終奉行的“不干涉內(nèi)政原則”以及大國國際責任。其次，強調(diào)多邊主義原則，即通過聯(lián)合國安理會、非盟等國際組織或次區(qū)域組織主導下開展多邊對非安全合作，這與法國、美國等國在非洲采取單邊軍事行動有很大的區(qū)別。再次，秉承“發(fā)展—安全”總體安全觀。在中方看來，非洲動亂的根源在于發(fā)展不足，發(fā)展是穩(wěn)定的基礎與條件，貧困為恐怖主義的產(chǎn)生提供了溫床，經(jīng)濟、社會、文化等非軍事領域安全問題與軍事安全具有很強的正相關性，這就需要以發(fā)展促安全。上述理念反映出中國創(chuàng)建和平、發(fā)展、合作、共贏的大國特色外交的要義。據(jù)此，中國在以下方面參與并推進非洲安全治理。

第一，提請聯(lián)合國關注非洲安全議題，并參與聯(lián)合國在非洲地區(qū)的維和行動。中國作為聯(lián)合國安理會常任理事國，通過倡議召開涉非安全議題公開辯論會，積極推進非洲地區(qū)的和平與安全建設。例如，2017年7月，中國在擔任安理會輪值主席國期間，圍繞敘利亞、也門、南蘇丹、剛果（金）、哥倫比亞、塞浦路斯等國際和地區(qū)熱點問題，主持召開了30余場會議，并由中方倡議舉行了“加強非洲和平與安全能力建設”公開辯論會，凝聚共識，推動國際社會正視非洲面臨的安全困境并向非洲國家提供相應幫助。中國軍隊自1990年起開始參加國際維和任務，截至2017年底，共有2400多名中國軍人在非洲剛果（金）、馬里、南蘇丹、利比里亞等七個任務區(qū)參與聯(lián)合國主導的維和任務，包括修橋護路、掃地雷、收治病人、難民遣返、武裝護衛(wèi)、后勤保障、社會維穩(wěn)等。在亞丁灣海域，中國共派出28批護航人員，為6000多艘船只提供海上商貿(mào)安全保障服務。[8] 在這些維和的高風險區(qū)域，中國軍人面臨著極大的危險，有的甚至付出了生命，為當?shù)貨_突預防、長期和平條件的維護作出了巨大貢獻。

第二，依托特使機制，參與非洲危機管理。2007年5月，中國開始設置中國政府非洲事務特別代表一職。特使作為中國政府首腦的私人代表，承接了在正式外交渠道之外的特殊使命，積極斡旋非洲熱點問題，如在達爾富爾問題、南北蘇丹關系、馬里政治危機、南蘇丹內(nèi)戰(zhàn)、索馬里難民救助等問題上，聽取利益攸關方的看法，并同各方交換意見，起到了信息傳遞與溝通乃至調(diào)解與化解分歧的作用。例如，許鏡湖特使于2017年5月出席在倫敦舉行的索馬里問題國際會議，圍繞索馬里安全體系建設、政治進程、經(jīng)濟復蘇、人道主義危機和新型伙伴關系五大議題展開商討。通過特使外交，中國介入非洲地區(qū)熱點問題，傳遞中國聲音，提出中國方案，為推進非洲的和平與安全發(fā)揮了獨特的建設性作用，產(chǎn)生了一定國際影響力。

第三，幫助非洲提升自身安全能力建設。在沖突預防方面，中國支持聯(lián)合國、非盟等區(qū)域和次區(qū)域組織為政治解決非洲熱點問題發(fā)揮主導作用。而基于非洲自身集體安全能力不足的現(xiàn)狀，中方向非盟提供總額為1億美元的無償援助，支持非洲常備軍和危機應對快速反應部隊建設。在糧食安全保障方面，中方通過援建農(nóng)業(yè)技術示范中心、舉辦農(nóng)業(yè)管理與技術培訓班（如“非洲農(nóng)村教育官員能力建設研修班”）等方式，開展農(nóng)業(yè)技術試驗示范、培訓與推廣、管理經(jīng)驗傳授，努力提升非洲國家農(nóng)業(yè)發(fā)展的能力建設。在完善公共衛(wèi)生保障體系方面，針對非洲缺醫(yī)少藥的情勢，中國參與非洲疾控中心等公共衛(wèi)生防控體系和能力建設，除了援非醫(yī)療隊、抗瘧中心的中方醫(yī)護人員在當?shù)乩^續(xù)傳授治療經(jīng)驗、服務病患以外，從2015年12月起，中方開始啟動“中非公共衛(wèi)生合作計劃”，支持中非各20所醫(yī)院開展示范合作，加強專業(yè)科室建設，繼續(xù)派遣醫(yī)療隊員，共同開發(fā)衛(wèi)生人力資源。毋庸置疑，上述舉措有助于非洲國家提升自身安全能力建設，以期實現(xiàn)非洲持久穩(wěn)定與發(fā)展。

第四，秉持“發(fā)展—安全”觀，以發(fā)展促地區(qū)和平。中方認為，非洲動蕩的根源在于發(fā)展問題，解決的出路也是推進國家發(fā)展，因此中國努力推進雙方共贏的經(jīng)濟與減貧合作，加快發(fā)展，改善民生，夯實社會穩(wěn)定和諧的基礎。在經(jīng)濟與社會發(fā)展領域，中國的“一帶一路”倡議與非盟《2063年議程》《非洲加速工業(yè)發(fā)展行動計劃》等實現(xiàn)戰(zhàn)略對接，在非洲投資建設了埃及泰達蘇伊士經(jīng)貿(mào)合作區(qū)、東方工業(yè)園等20個經(jīng)濟特區(qū)，努力使其成為中非雙方在非洲產(chǎn)業(yè)集聚和國際產(chǎn)能合作的示范性平臺，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，增加當?shù)孛癖娛杖?，推動非洲實現(xiàn)以工業(yè)化發(fā)展為核心的包容性經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。此外，中國還在非洲國家以投資或援助形式建設了大量公用基礎設施，改善貧困人口的生產(chǎn)與生活條件。東非第一條電氣化鐵路亞吉鐵路以及采用中國國鐵一級標準的蒙內(nèi)鐵路建成通車，大大帶動鐵路沿線經(jīng)濟帶的發(fā)展。

由此看，中國參與非洲的安全治理與西方國家軍事威懾、武力干預、建立勢力范圍、單邊行動、以軍事促安全等做法不同，更加關切非方的需要，側(cè)重多邊協(xié)調(diào)、危機預防、能力建設等方面，創(chuàng)造了安全領域的南南合作新模式，為維護和平與安全做出了建設性貢獻。

深化中非安全合作的路徑

近年來，隨著中國國家實力的增長、海外利益的擴大，以及影響非洲安全穩(wěn)定因素的持續(xù)存在，基于“共同安全”觀，中非安全領域的合作愈加成為雙邊發(fā)展合作的新增長點。當下，中非雙方正在全力落實中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會上提出的“中非和平與安全合作計劃”，不斷深化中非安全領域的合作。未來，為使中非安全合作穩(wěn)步推進，中方應關注以下幾方面。

第一，中國與第三方在非洲安全合作領域有分歧，但三方形成合力更為重要。由于非傳統(tǒng)安全問題具有跨國性、不確定性、突發(fā)性、動態(tài)性等特點，因此，來自非傳統(tǒng)安全的威脅無法依靠中國或非洲單方面力量完全控制，需要多國參與、共同應對。無論是非洲的維和行動，還是打擊索馬里海盜和幾內(nèi)亞灣海盜，抑或抗擊艾滋病、埃博拉等傳染病的侵襲，可以看到美國、中國、德國、日本等國以顯現(xiàn)（如派遣人員）或隱性（如提供資金）方式的存在。雖然中國與歐美國家在參與非洲安全治理的理念、著力點和側(cè)重點有所不同，但雙方在打擊恐怖主義、減貧、維護地區(qū)穩(wěn)定、解決難民問題等方面具有利益契合點，而且都認為營造共同安全才是確保自身安全的可靠前提。因此，在非洲安全治理方面，各參與方宜求同存異，依托合作機制，加大對非安全合作力度。

第二，維護非洲在解決地區(qū)和平與安全問題方面的主導權。長期以來，非盟、伊加特、西共體等地區(qū)組織雖力圖實現(xiàn)“非洲人以非洲方式解決非洲問題”的目標，但由于上述地區(qū)組織在組建常備軍、執(zhí)行沖突管理任務、打擊恐怖活動等行動中，所需資金巨大，非盟成員國無力承擔，因此絕大部分維穩(wěn)資金來自于歐盟、美國、中國等。而歐美國家在為非盟或非洲國家提供活動資金時，常常設置一些條件。例如，歐盟要求每一次非盟行動都要先提交歐盟委員會與歐盟政治與安全理事會的認可，這就意味著歐盟成員國可按照其國家利益影響非盟具體實施哪項行動。事實上，非洲是非洲人的非洲，參與非洲安全治理的外部力量不能“越位”，應尊重非洲區(qū)域組織在解決本地區(qū)問題中的主導作用，充分發(fā)揮地區(qū)組織所具有的特殊經(jīng)驗和優(yōu)勢等。為此，中國需在聯(lián)大或聯(lián)合國安理會及與非洲地區(qū)組織解決地區(qū)沖突問題、推動地區(qū)或國家發(fā)展問題時，倡導“非洲提出、非洲同意、非洲主導”的安全合作觀，回應非洲國家的安全治理國際合作訴求，為共同應對安全問題提供解決思路并加強協(xié)調(diào)和配合。當然，在此過程中，中方亦要發(fā)出“中國聲音”，體現(xiàn)“中國智慧”與“中國貢獻”。

第三，處理好道義、責任和能力的關系，建設性介入非洲安全治理。中國在對非關系與雙邊合作中，提出了“真、實、親、誠”“正確的義利觀”“利益共同體”“命運共同體”等關鍵詞，彰顯出中國政治文化具有很強的道義性。而“中國需要非洲，非洲需要中國”以及“我們前所未有地走近世界舞臺中央”“中國將繼續(xù)發(fā)揮負責任大國作用”等理念，表達中國參與包括非洲在內(nèi)的全球事務的責任擔當。與此同時，歐美國家民粹主義甚囂塵上，美國特朗普政府出現(xiàn)忽視非洲政策取向。在此情境下，中方應理性研究判斷對非安全合作的機遇與挑戰(zhàn)，吸取美國由于全球戰(zhàn)略過載和戰(zhàn)略透支導致其在地區(qū)安全利益受損的教訓，力所能及地建設性介入非洲安全事務。尤其是中國可依托“一帶一路”軟力量，擴大與非洲國家的經(jīng)濟合作，通過改善民生，解決滋生沖突的深層次、根源性問題。

（作者系中國社會科學院西亞非洲

研究所編審）

（責任編輯：魏銀萍）