軍隊參與突發事件應對過程中的監測與預警的法制建設的檢討和建議

張鴻斐 萬克夫

摘 要：在突發事件的應對過程中，監測與預警是至為關鍵的環節。關于軍隊參與監測與預警的法制建設問題，長期以來遭嚴重輕忽，幾乎呈現立法空白，亟應作通盤檢討，并妥求改進。總括而言，在突發事件應對的監測與預警階段，軍隊對監測的參與應是審慎的，軍隊對預警的參與則應是積極的。建議修改《突發事件應對法》，對軍隊采行預警措施作出針對性、義務性的規定，彰顯軍隊參與預警的實效。對于《軍隊參加搶險救災條例》和《軍隊處置突發事件總體應急預案》應作全面翻修，變“宣示法”為“操作法”，詳盡規范軍隊參與監測和預警的相關事宜。

關鍵詞：軍隊參與；突發事件應對；監測與預警

中圖分類號：E266 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2018）14-0062-02

作者簡介：張鴻斐（1983-），男，漢族，陜西咸陽人，管理學碩士，南昌理工學院政法學院，法學講師，主要研究方向：國防法學；萬克夫（1972-），男，漢族，江西九江人，法學博士，南昌理工學院政法學院，教授，主要研究方向：行政法學。

一、我國突發事件應對過程中的監測與預警的法律框架

對于應對突發事件的發生，監測與預警是至為關鍵的環節。如果我們加強監測與預警，也許能夠抑禍于開端之際，防患于未然之間。退而求其次，也能提高應對的針對性和有效性，減輕應對壓力，減少災害或事故損失。政府與其付出高額的代價來搶救和重建，不如花費相對低得多的成本監測和預警。可見，加強監測與預警完全符合政府管理目標的要求。

為維護國家安全、公共安全、環境安全和社會秩序，全面規范突發事件應對活動，全國人民代表大會常務委員會通過了《突發事件應對法》，并于2007年11月1日生效。“公約”第2條規定：“緊急情況的預防和應急準備、監測和預警，事后處理等應急活動適用于應急處置和救援。監測和預警以及預防和應急準備、緊急處置和救援、事后恢復和重建相互并列的突發事件應對環節。通過監測，及時搜集和掌握能夠表示危機嚴重程度和進展狀態的特征性信息，分析和判斷危機發生的幾率、發生的時間、發生的地點、發生的原因、可能波及的范圍、可能造成的危害程序，以及危機的演化方向和變化趨勢；通過預警，提前做好應對突發事件的各項準備，盡最大努力在最大限度上減少突發事件發生時所造成的實際損失。

二、軍隊參與監測與預警的法制建設的檢討

對于中國來講，人民軍隊在處理突發事件應對過程中有主導作用。除此之外，亦是參與突發事件應對過程中的監測與預警環節的重要主體。軍隊參與監測與預警的法制建設問題，長期以來遭受嚴重輕忽，亟應予以作通盤檢討，并妥求改進。

總體而論，我國《突發事件應對法》對于人民軍隊參與監測與預警欠缺直接性的規定，也鮮少義務性的規定。依該法第四十條之規定，縣級以上地方各級人民政府判斷如果有可能發生重大及以上的突發事件時需要向上級人民政府做出報告說明。向駐扎的軍隊以及有可能受到危害的人民政府通報。因為，對于重大及以上突發事件的預防和應對需要當地駐軍的支援，所以應予盡早通報。該法第四十三條有明確說明：“可以預警的自然災害、事故災害或者公共衛生事件即將發生或者發生的可能性增大時，縣級以上地方各級人民政府應當根據有關法律、行政法規和國務院規定的權限和程序，發布相應級別的警報，決定并宣布有關地區進入預警期，同時向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報，并向當地駐軍和可能受到危害的毗鄰或者相關地區的人民政府通報”。

如果相關地區進入了預警期，則需要縣級及以上人民政府向相關駐扎軍隊上報說明相關的預警信息。這些地方人民政府有通報相關預警信息的義務，而當地駐軍則有接受相關預警信息的義務。

對于發布二級以下的預警信息時，縣級及以上人民政府應當在第一時間評估出相關突發事件的性質和帶來的影響、危害，并有的放矢的采取相應措施。《突發事件應對法》對此規定了五項措施。對于發布二級及以上的預警信息時，縣級及以上人民政府應當在第一時間評估出相關突發事件的性質和帶來的影響、危害，并采取一項、如有可能采取多項應對措施。綜上的各類突發事件，在預警期內的防范性、保護性措施從理論上講，有相當部分的措施可交由軍隊參與執行，俾能消除或減輕突發事件的危害。

2005年6月，國務院和中央軍委頒布了“軍隊參與緊急救援工作條例”，這是最重要的軍事行動。軍隊參與應急反應的規定，地位突出。在這本軍事法律、法規的規定中提到：軍隊參加應急救援應當擔任以下任務：首先，對被困人員進行營救、轉移或疏散；其次，對重要目標加大安全保護；其三，對重要物資進行救援和運輸；接下來，對道路、橋梁、緊急隧道進行搶修，進行海上搜索和救援，核生物和化學救援，對流行病進行全面控制，以及其他專業救援；然后，排除其他危險情況；最后，與當地人民政府協同作戰將災后重建工作做好。上述的六項任務，主要涉及應急處置與救援，少數涉及事后恢復與重建，基本不涉及監測與預警。可以說，在軍隊參與監測與預警方面，《軍隊參加搶險救災條例》出現了重大的立法空白。

2007年8月，國家頒布了《軍隊處置突發事件總體應急預案》。此文件是關于軍隊應對突發事件的最具權威性的規范性法律文件，以適用面廣、操作性強而著稱。但在軍隊參與監測與預警方面，這部規范性法律文件也出現了立法疏失，顯現了立法空白。這必然會導致軍隊在突發事件應對過程中的監測與預警環節上無法可依，無所適從乃至無所作為。

三、軍隊參與監測與預警的法制建設的建議

軍隊參與突發事件應對的法制建設，不僅攸關行政法制建設，而且攸關軍事法制建設。軍事是一切與戰爭和軍隊相關的事項的統稱，“軍事法是一個以國家職能履行法為主干，兼與公民權利法，以及國家機構組織法交互結合的法律部門”。①誠如曾志平教授所言，“軍事與法治，根本上是相洽的，良好的法治，必將與戰斗力同頻共振；軍事法律與法治精神相洽的軍事法，才是國家安全最可靠的依憑”。②我們應當重視軍事法制建設，重視軍隊參與突發事件應對的法制建設，當然也包括重視軍隊參與監測與預警的法制建設。

依2010年7月頒布《國防動員法》的規定，“國家建立與突發事件應急機制相銜接的國防動員體系，增強國防動員能力”。該法充分體現了國家正式立法促進突發事件應急機制與國防動員機制的相互銜接。但是，銜接不是混同或合一，而是兩種資源和要素的有機結合。無論如何，它們終究是兩個不同的體系。突發事件應對是由行政機關主導的，也是現代行政機關不可回避的重要職能。“除非窮盡一切政府的行政資源，否則不得輕易動用國防動員體系特別是武裝力量的使用。不得因為國防動員與應急機制相銜接而導致國防資源被頻繁運用進而影響戰備，無端改變軍隊傳統的國防職能”。③在突發事件應對的監測與預警階段，軍隊對監測的參與應是審慎的，軍隊對預警的參與則應是積極的。

綜觀《突發事件應對法》的現行規定，其對軍隊參與監測與預警的法律關系的調整，幾乎呈現空白，應予修正。監測方面，無論是氣象探測、地震監測，亦或是傳染病監測、食品衛生監測，均由有關部門、專業機構負責實施。國家應當推進監測基礎設施的綜合運用與集成開發，加強對沙塵暴、地震、泥石流、風暴潮、林業等自然災害的監測和預警，并做出相應的措施建設。作為人民軍隊，珍視國防資源，履踐國防職能，只能在相當有限的監測點和監測項目上扮演協助的角色。預警方面，軍隊參與的態勢似可更為積極，參與的力度似可更為強大。依《突發事件應對法》第四十五條之規定，發布一級、二級警報，宣布進入預警期后，縣級以上地方各級人民政府應當針對即將發生的突發事件的特點和可能造成的危害，采取相應的措施。這些相應措施包括：①責令應急救援隊伍、負有特定職責的人員進入待命狀態，并動員后備人員做好參加應急救援和處置工作的準備；②調集應急救援所需物資、設備、工具，準備應急設施和避難場所，并確保其處于良好狀態，隨時可以投入正常使用；③加強對重點單位、重要部位和重要基礎設施的安全保衛，維護社會治安秩序；④采取必要措施，確保交通、通信、供水、排水、供電、供氣、供熱等公共設施的安全和正常使用；⑤及時向社會發布有關采取特定措施避免或者減輕危害的建議、勸告；⑥轉移、疏散或者撤離易受突發事件危害的人員并予以妥善安置，轉移重要財產；⑦關閉或者限制使用易受突發事件危害的場所，控制或者限制容易導致危害擴大的公共場所的活動；⑧法律、法規、規章規定的其他必要的防范性、保護性措施。上述的各類防范性、保護性措施，平實而論，有相當部分適宜交由軍隊執行。建議《突發事件應對法》對軍隊采行預警措施作出針對性、義務性的規定，彰顯軍隊參與預警的實效。

綜觀《軍隊參加搶險救災條例》的現行規定，總共只有18個條款，失之于簡單。即便是僅有18個條款，也多是用于規范公權力機關的協調關系。筆者認為，作為一部軍事法規，它應當是一部“操作法”，而不應當是一部“宣示法”。筆者建議以《突發事件應對法》為依據，全面翻修《軍隊參加搶險救災條例》，對于軍隊參與應對突發事件的各階段作出細致規定，尤其不應忽略對于軍隊參與監測與預警的詳盡規范。惟其如此，才能把《軍隊參加搶險救災條例》的現行第二條第一款的規定“軍隊是搶險救災的突擊力量，執行國家賦予的搶險救災任務是軍隊的重要使命”予以落實。無獨有偶，《軍隊處置突發事件總體應急預案》也存在著與《軍隊參加搶險救災條例》同樣的問題，如規定過于簡單、宣示性重于操作性等等。依筆者看來，《軍隊處置突發事件總體應急預案》不能僅僅是人民解放軍和武警部隊參加突發事件處置行動的綱領性文件和準則，也應當是相關軍事業務的總體實施方案。筆者建議全面翻修《軍隊處置突發事件總體應急預案》，對于軍隊處置軍事沖突突發事件、協助地方維護社會穩定、參與處置重大恐怖破壞事件、參加地方搶險救災、參與處置突發公共事件的各階段（含監測與預警階段）作出細密、可行的規定，以最大限度地減少突發事件對人民生命財產、公共安全等造成的損失。

[ 注 釋 ]

①曾志平.國防行政法要義[M].北京：人民出版社，2013，6：28.

②曾志平.國防行政法要義[M].北京：人民出版社，2013，6：35.

③馬小龍.國防動員體系與突發事件應急機制相銜接的若干理論問題研究.曾志平主編.國防行政法研究[M].北京：知識產權出版社，2013，6：193.