論行政行為“明顯不當”

徐鑫

摘 要：“唐慧案”曾經一度引發理論界和實務界的關注。關注的焦點在于，對唐慧作出的勞動教養決定是違法行為，還是不當行為？從審查依據的層面來看，2014年新修訂的《行政訴訟法》已經將“明顯不當行為”作為審查的根據，從而法院可以對其是否得當作出確認。這體現了“實質正義”的法律精神，也符合構建嚴密的法治監督體系、加快建設法治政府的要求。

關鍵詞：明顯不當；違法性；合理性

中圖分類號：D925.3 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2018）14-0213-01

一、由“唐慧案”引發的爭議

2013年1月22日，唐慧向永州市中院提起行政訴訟，理由是永州市勞教委對其作出的勞教決定違法。永州市中院認為，湖南省勞教委的復議決定雖然撤銷了永州市勞教委的勞動教養決定，但該復議決定并未確認永州市勞教委作出的勞動教養決定違法……只是在行政處理的具體方式上存在是否合理的問題，認為對其依法進行訓誡、教育更為適宜。此外，勞動教養決定的撤銷理由在于其不合理性，而非違法性。據此，唐慧提出國家賠償，本院不予支持。二審法院撤銷了一審判決，支持了唐慧國家賠償的訴求。很明顯，二審法院已經變相認為，“明顯不當行為”就是“行政違法行為”。

二、“明顯不當”的法律性質

（一）“明顯不當”屬于違法范疇

所謂不當行政行為，是指不符合理性、具有一定瑕疵的行政行為。在行政行為的實施過程中，由于違反良好行政行為的標準，對行政相對人造成了實質性的損害。實踐中，明顯不當行為既具有合理性因素，又具有合法性因素，二者相互交融，有時很難加以區分。合法性和合理性呈現出一種相互滲透的狀態，換言之，合理性與違法性僅僅一步之遙。合法性與合理性之間的界限是動態發展的，而非靜態的，它會隨時隨地根據當時的情境和條件發生改變。其表現為，合理性范圍要么擴大，要么縮減。具體而言，合法性與合理性之間的差別：（1）前者具有說一不二的羈束性，后者具有多項選擇的裁量性。（2）“當”與“不當”與“明不明顯”是判斷裁量行為合不合法的關鍵標準：如果裁量行為“明顯”且“不當”即為違法行為；如果裁量行為“不當”且“不明顯”即為合理性問題。從字面含義來看，“合理”與“得當”并無實質性的區別。“不當”可以理解為“不合理”，“明顯不當”也可以理解為“明顯不合理”。

（二）“明顯不當”與濫用職權

從行政實踐中來看，明顯不當行政行為經常出現在行政處罰之中，而行政處罰又以罰款不當居多。此外，在行政裁決、行政征收以及行政給付中也會出現明顯不當的情形。濫用職權的情形主要有徇私枉法、打擊報復、任性專橫、反復無常等。所謂濫用職權是指行政機關作出的行政行為形式上符合法律規范要求，但違背了實質上的法律精神和職權目的。顯而易見，如果要判斷一個行政行為是否濫用，最為關鍵的一個標準就是主觀標準。進而言之，判斷“濫用”的根本因素在于是否存在故意的情形。如果執法人員受到了主觀惡意的支配，任意或者恣意地作出某種行政行為，與此同時，根本不考慮相關因素，而只關注某些無關緊要的因素，據此作出的行政行為即為濫用職權的行政行為。筆者認為，二者最大區別在于，“明顯不當”主要考察其結果是否具有公平性，而“濫用職權”主要判斷其目的和動機是否具有公平性。當然，在實踐中，要準確無誤地判斷動機是否正義，還要結合具體的客觀條件。與此同時，我們也不要忽視二者重合的情形，主觀要件與客觀要件應當保持統一性，切莫有所偏廢。

三、不正當行為的判斷標準

（一）評判標準的必要性

法官的說理過程，既是維護當事人合法權益的要求，又是維護司法權威的需要。對于“明顯不當”的判斷，法官可以根據自己經驗和裁量權進行分析和判斷，最終得出結論。實際上，法官的任務不能僅僅局限于得出某種結論，更為重要和關鍵的是要“以理服人”。具體而言，就是要把自己的邏輯判斷和推理的過程，盡可能地簡明扼要而又不失完整性的呈現在當事人面前，以此能夠打消其疑慮。司法機關作為監督機關，不僅要有效地作出公平的判決，還要切實擔負起推動法治政府建設的重大責任。

（二）判斷標準

1.行政機關考慮無關因素，而無視或忽略重要相關因素，直接導致行政行為明顯不當。審判機關在判斷行政行為結果的同時，還必須兼顧其行政過程的審查。2.處理方式違反比例原則。行政行為必須適當，符合正義的標準，盡可能地對相對人造成最小的損害。3.遵守平等原則。沒有法定或者正當的理由，絕不允許區別對待，也即“同樣的情況同樣對待，不同的情況不同對待”。4.制定符合裁量基準要求。行政機關可以在法定的范圍內出臺相關的裁量基準，以此促進行政行為的合法性和正當性。

四、結語

回顧“唐慧案”的始末，我們發現，復議機關和司法機關都面臨著巨大的輿論壓力。“明顯不當”成為了一塊名副其實的擋箭牌，并呈現在社會民眾的面前。造成這樣的局面，原因在于法律內部的不周密，同樣是對違法類型的規定，《行政復議法》第28條比《行政訴訟法》第54條多出一類。二審法院撤銷了一審判決，且在某種程度上對行政行為的違法性進行了厘清。與此同時，我們也要給予行政機關自由裁量的余地和空間，必要時還應對行政裁量予以應有的尊讓。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]楊登峰.行政行為撤銷要件的修訂[J].法學研究，2011（3）.

[2]杜儀方.行政賠償中的“違法”概念辨析[J].當代法學，2012（3）.

[3]伍勁松.行政執法裁量基準的性質辨析[J].華南師范大學學報，2012（1）.