創新管理模式，助力發展壯大城中村集體經濟

龍建明

一、壯大城中村集體經濟發展的意義

習近平同志在黨的十九大報告中提出，實施鄉村振興戰略，壯大農村集體經濟。聚焦鄉村發展，深入推動村集體產權制改工作，維護村民財產利益不受侵犯，促進村集體經濟向前發展，如此一來，黨群干部之間將更緊密聯系，更增強了農村基層組織建設。有利于進一步增強農業的發展后勁，促進農村生產力的發展；利于促進鄉村社會秩序的穩固與全面小康社會的早日實現。

二、制約城中村集體經濟發展壯大的主要問題及原因分析

（一）產權不明，集體經濟發展不平衡

在工業化、城鎮化進程中，鄉村經濟各類內容占比、社會內部構成正處急劇轉變階段，城中村集體物資產權歸屬界定模糊、疏于保護等問題日益突出。一些村集體財產已經分光，土地補償款也都分給各家，集體經濟幾乎沒有；一些村土地已被征用或按城市發展規劃即將被征用，剩余土地已不多，他們把土地和征地補償款統籌起來，發揚城市地理特色功能，發展工業及服務業來給農民提供工作崗位，迎來不錯的回報；一些村集體經濟組織已被改造成股份合作制企業，建立起了現代企業制度，集體經濟得到迅速發展壯大。城中村集體經濟發展的不平衡，制約了集體經濟發展，影響了農村社會的穩定。

（二）財務管理混亂，賬目管理不規范

有些城中村資產管理制度沒有嚴格執行，形同虛設。固定資產和實物無臺賬，入庫、出庫無記載，個別村民長期無償占為己有，直至廢棄或消耗殆盡；有的村干擅自出租或出借企業、設施、設備等集體資產和土地資源，程序、手續欠規范，缺乏清晰的合同內容，更糟的情況是連書面合約都沒有，對承包起始時間與價錢等重要內容未做慎重的合同約定，沒有遵循民主集中制，未經過村民同意，自作主張，甚至與開發商或承租土地老板串通一氣，簽訂陰陽合同，導致集體資產和土地資源被掠奪式、破壞式經營，嚴重被侵蝕和流失。

征地補償款管理不善，分光用光的現象相當普遍。一般而言，征地得到的補償統一由村集體管理并用在村集體經濟事務上，可有的村集體經濟組織缺乏長遠目光，不顧未來保障需要，采取極端的處理方式，將售賣商業用地得到的千萬集體資產全部分給村民。雖然村民一夜暴富，但失去了方向，有人甚至染上黃賭毒，家產敗光。

村賬管理不到位。許多城中村村委會出于某種目的，都愿意聘請本村人員管理賬目。財務人員存在年齡偏大，文化業務素質偏低，不熟悉財經法規知識和會計基本常識，許多村賬目混亂，財務手續不健全，集體資金私存現象嚴重。村賬鎮街管因需要處理的賬務遠多于會計人員數，一名會計得負責多個村賬務工作，忙于代理記賬，部分人員對村級財務收支情況監督失職，對違規做賬的行為沒有及時制止糾偏，給村財會人員留下“作案機會”。

（三）民主理財和監督不到位

監管力量嚴重不足。鄉鎮街道黨委、政府和經營管理部門專門從事農村“三資”管理的人員越來越少，村理財小組和群眾監督不到位。村民缺乏集體觀念，欠缺民主管理意識，部分村民忙于生計，不熱心集體事業，造成民主管理流于形式，民主監督無從談起。村領導班子內部缺少強有力的監督，有的村干部以自我為中心，以自我言論為決策的依據，小事不公開匯報，大事不經過集體研究表決，班子成員無法監督。

財務公開不及時，不能定時公開。在上級臨檢查時才匆匆公開，公開的內容有限且不合規定，許多村并未將財務收支明細公布于眾，民眾看到的只是收支剩額，更過分的是有些村有選擇性地公開財務信息，掩蓋去向不明的數據，只公示次要的數據信息。財務信息公示內容結構不合理，群眾意見反饋渠道閉塞，忽視村民反饋意見或采納滯后等。

審計流于形式。審計沒有聘請第三方機構，由鄉鎮經管站人員內審，審計與會計核算任務同班人馬承擔，審計人員不專門任命，審計角色與其他角色重疊，少了有效的監查與處罰機制。許多審計睜一只眼閉一只眼，為審查有問題的單位滿天過海逃避或從輕處分，沒有盡到監督的責任。

（四）經營理念落后，土地無序開發

專業管理人才匾乏。農村集體經濟組織缺乏專業的管理團隊。負責農村集體資產經營的多以村干部為主，集體經濟組織負責人或管理人員，大部分都有企業經營經歷，但隨著集體經濟發展日益壯大，宏觀經濟形勢不斷變化，部分村干部年齡老化、文化教育水平有限，不能夠應對這種變化，在轉變農村集體經濟發展方式、開展多元化經營，后備人才的培養及負責人交接等方面存在不少問題。

集體資產發展壯大的后勁不足。按照國家有關土地政策規定，為確保農村集體經濟組織的利益，對農民共有土地進行征用，必須留有征用量的百分之五至百分之二十給村集體壯大生產，但許多村被征地后自留地未保留全部均分到戶。由于村組織短缺資金，只能把土地租出去或臨時建設生產用房，土地利用率且租金收入都不樂觀，多是小規模、低檔次企業入駐，產業聚集不起來。

以租地形式替代征地，風險四伏。一些村為求經濟進步急功近利，不事先辦好村集體經濟用地手續就違規開發，將土地租給別人或建設廠房，進行非農業建設，擅自擴大建設用地規模。以租代征實質是規避現行法律及土地政策的管制的違法行為，從根本上觸及現行立法關于土地制度的規范。特別是近幾年，國家開展了查處土地違法違規案件專項行動和土地衛星照片執法檢查，城中村建設廠房被查處，被強制拆除并進行復原種植綠化植物，一些集體經濟因此造成了非常大的損失。

三、發展壯大城中村集體經濟的相關對策

（一）明晰產權，建立完善集體“三資”監管制度

城中村集體經濟組織存在的主要問題是由于集體經濟產權模糊所帶來的種種問題，因此，要進行產權改革，明晰產權，完善資產管理制度，仔細摸清各類資產，全面開展清產核資。對村辦企業廠房設備、閑置場地等資產全面核查，通過租賃、承包轉讓經營權、股份合作，盤活閑置資產，實現保值增值，避免集體資產流失，增加集體收入。尤其要清查核實屬于集體所有的經營性資產、沒有實現承包到戶的那些資源性資產和現金、債權債務狀況等，實現賬賬、賬證、賬實都能對得上號，對不上號的，經過再次核對沒有問題并公開宣布無誤后，重新調整賬目；清理回收長時間出借的資產，沒有按照正常程序租賃轉讓的，要補辦完善相關手續；對于貪占集體資產的人員，要求其如數退賠，假若行為違規違紀或情節嚴重構成犯罪，可走法律途徑，讓紀檢監察機關或司法機關介入調查，依法追究當事人的責任。聘請有法定資格的審計和資產評估機構進行專項審計和資產評估，依法確認凈資產，保證合法、公正和專業。清產核資情況要公示，召開全體村民大會，告知村民。清產核資完畢后，完善集體資產管理制度，做好登記、保管、使用以及處置環節的工作，實行臺賬管理制度。

（二）加強財務管理，強化財務監督

推行村級代理記賬制度。針對規模不大、財務工作秩序不良的城中村，要大力推行代理記賬制，那些代理記賬難起作用的較大規模村莊，可按需招聘會計獨立開展賬務管理工作。代理記賬，能統一管理，更規范化，集約化，更利于防范財政風險。

制定嚴格村務公開制度。按季度公布社會大眾最想知曉的、存在疑問的問題，讓公眾充分了解、積極參與、充分監督。按照相應程序進行公開，讓群眾了解工程建設、項目發包、集體資產及資源的來龍去脈，促進社會監督。出于便民查詢因素的考量，應該將所需公布的信息打印后張貼至村里的通知欄，一切村務的公開理應涵蓋本應公示的項目內容。

引入會計師事務所參與農村財務管理。引入經濟責任審計、形成干部管理、審計監督機制。要把農村審計與群眾監督結合起來，實行“陽光審計”。將審計結果及時向群眾公布，使群眾的監督權得到有效履行。

（三）政府加大公共財政投入，實行稅費等優惠政策

明確政策，規范政府行為。在改造城中村或“村改居”過程中，務必平衡好農民集體土地資產權屬及利益二者之間的關系。極力制止變化農民居民身份及村集體經濟組織的本質進而改變土地所有權的現象。禁止將屬于村集體的土地資源無償轉為國有性質的土地。國家必須嚴格遵守法定程序并獲得相關批準，才能征用集體土地。同時，按照城鎮居民的標準給失地農民同等水平的社會保障，以解決村民失地之后可能出現的失業問題。

在公共政策方面，集體經濟組織產權改革后，當地政府要加大對于公共財政的投入。鼓勵集體經濟組織共同參與舊村改造。稅收政策應竭盡合理，應免除經濟合作社、股份合作公司應納稅額，免除經濟組織里個人分紅中應納稅額，或通過工資獎金等方式進行利潤分配，計入經營成本范疇。

（四）創新發展思路，村經濟發展渠道多元化

發展新型集體經濟，發展壯大村級集體經濟，要創新發展思路，以市場為導向，以激活農村各類生產要素為動力，多渠道、多類型、多元化為村級集體經濟發展插上了騰飛的翅膀。

1.建立農村經濟合作社，股份合作制企業。發揮農村經濟合作社好處，將村民憑借共有的生產資源要素作為股東之一加入合作社陣營。股份經濟合作社規定了集體資產權利主體，有效防御合作社資產遭合并、平調、轉讓、霸占等厄運。對于經濟合作社資產，股東同時保有物權及產權，不管股東戶口歸屬地在哪里，分配資產收益時務必得到股權對等、同股同利的待遇，有利于激勵農民(股東)對股份經濟合作社前途的關注，主動加入民主管理隊伍，保障集體利益最優與共同資產價值的增保。

2.盤活閑置資產，整合村級資產。以市場價折價有償轉讓或出租各村暫時不用的土地、房屋、閑置生產設備，或攜其加入股份合作，在商業、餐飲業、房產開發等行業范圍進行集體經營，利于快速促進集體資產的保值增值。

3.充分利用土地資源，開展招商引資。鼓勵有豐富資源或區位優勢的村，開展招商引資，引進能人、引進項目、引進資金，提供生產經營性服務。有產業基礎的地方，可實行鄉(鎮街)村合辦、村企合辦等方式，通過興建專業市場、集貿市場等，增加集體經濟收入。鼓勵政府與村聯合開發，建立創新工業物流信息園區。由政府投入自留用地，以及向農村集體經濟組織租用土地，按照共同開發、收益共享的原則，統一規劃建設高標準廠房，統一租賃，統一招商，引進大項目，高科技企業，提高產業發展水平，提升產業承載力。

4.發展特色產業。對有民俗文化、農業特色的村，通過深入挖掘人文、歷史、農業特色產品等資源，發展生態旅游、觀光農業、農家樂、采摘園等服務項目增加集體經濟收入。

5.選優配強帶頭人。在本村發家高手、農民經紀人、合作社一把手等人才中，挑選一群熟悉經營之道、擅長村務管理、有集體經濟發展意識與經驗的精英擔任村領導人。安排村領導干部學習培訓工作，通過實地觀摩、考察調研等多類方式，提升他們市場經濟意識及帶領村集體致富的能力。