新預算法下高校預算管理優化路徑探析

曹渝丹 劉文麗

引言：2015年1月1日正式實施的新《預算法》是我國財政制度與時俱進的重要成果，為建立健全全面規范、公開透明的預算制度提供堅實的法律基礎。它對預算、決算的編制、審查、批準、監督，以及預算的執行和調整提出了明確科學的要求，為預算管理工作的開展指明發展方向。在黨中央堅持教育優先發展的政策指引下，我國高等教育經費投入逐年增長。在高校邁向教育國際化、現代化和雙一流的發展中，預算管理存在的問題也逐漸凸顯。因此，高校要在新預算法的科學指導下，進一步優化預算管理機構，科學制定管理原則，推進全面績效管理，完善監督機制，激發參與人員活力，為培養現代化人才、優化科研質量，為高校財務可持續發展提供優質指導與保障。

一、新預算法下高校預算管理發展新趨勢

（一）高校預算管理趨向精細化

新預算法對預算原則、收支口徑、編制、執行、調整、決算、監督、公開做出科學嚴謹的規定，將每一環節的責任具體化、明確化。如在預算編制方面，第四十六條規定報送各級人民代表大會審查和批準的預算草案應當細化，并對支出經濟分類、支出功能分類提出明確級別要求。在新預算法的科學指導下，高校需要結合本校發展特色，創新性地優化工作細節，不斷深化預算管理精細化，以適應雙一流建設和內涵式發展步伐。

（二）高校預算績效管理更為全面細致

新預算法首次對預算績效管理提出要求，具體包括“各級政府、各部門、各單位要遵循績效原則、合理編制績效目標、對預算支出情況開展績效評價、編制有關支出績效評價結果；各級人大在審查報告時提出預算改進建議、重點審查支出績效情況”六個方面。這將促使高校強化經費使用績效意識，提升資金使用效益，形成貫穿預算編制到監督的全面績效管理體系。

（三）高校預算信息公開度加大

公開透明是現代財政制度的基本特征。新預算法明確提出三個公開，要求已批準的預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表，已批復的部門預算、決算及報表，采購情況在一定期限向社會公開。為全面貫徹這一改革精神，高校正在逐步豐富校內校外信息公開渠道，優化網絡信息公開平臺建設，加強財務信息公開力度，為內外部監督創造有利環境。

二、高校預算管理現存問題

（一）預算編制“兩張皮”

目前高校均編制兩套預算：部門預算、校內預算。二者從收支口徑、涉及業務范圍皆為一致。但由于兩套預算編制時間一早一晚（高校部門預算在8月初編制，9月中旬進行第一次上報；校內預算一般在年末編制）；編制目標各有側重（部門預算突出高校事業長期發展規劃和工作重點，部門預算更重視下一年度精細收支計劃）；校方重視程度不一等原因，出現了部門預算與校內預算嚴重脫節，缺乏緊密聯系的問題。一方面違反了部門預算與校內預算本應信息共享，相輔相成的規律，另一方面也不利于后續的預算執行，導致預算決算數據相差大。

（二）預算執行不力

高校預算收入的特性是政策性強（受上級主管部門的政策影響很大），自主性差，非償還性，缺乏可管理性，所以本文主要關注預算支出執行力不足問題。一是基本支出，高校有時隨意更改，浪費嚴重，甚至存在未列入預算的支出。部分不合規支出在取得領導簽字后就予以報銷；后勤部門缺乏控制水、電、氣等費用的措施;各基層單位自行采購時采購價格高于市場價格；部分三公經費不列示在機關商品和服務支出類的公務接待費，因公出國（境）、公務用車運行維護費中，而有意放入同類的“其他商品和服務支出”以隱藏三公經費;二是專項資金，年末結轉資金龐大，占總收入比例高，在項目資金連續結轉兩年以上將被收回預算統籌使用的前夕以多種名義突擊花錢，經費使用效益不高，管理滯后;三是科研經費存在著重申請，輕管理的問題，科研成果價值不高。轉換為教學成果，實踐運用的效果不夠顯著。

（三）績效管理流于形式

推進預算績效管理的主要內容在于構建“預算編制有目標，預算執行有監控，預算完成有評價，評價結果有反饋，反饋結果有應用”的績效管理機制。在高校推行績效管理中，由于財政部門對高校報送的績效管理完整度、參與度、效益性審核要求不高；同時高校經費來源廣種類多（收入6大類，支出共5大類），實務工作技術難度大，所以績效管理仍停滯在學校整體層面上，沒有形成先進科學、普遍推行的全面績效管理體系。具體表現為以下方面:1.在設定績效目標時，過度重視眼前利益而忽略可持續發展需求，為使績效審批達標編織寬松易達到的績效目標；2.缺乏獨立的績效評價部門跟蹤監控績效目標實施情況，預算執行約束性弱；3.績效考核指標沒有體現考核主體業務特色，評價時也沒有嚴格參照指標；4.績效評價結果沒有及時反饋到具體執行單位，獎懲措施不明顯，流于形式。

三、高校預算管理優化建議

（一）優化預算管理組織

新預算法對預算管理環節細致明確的要求涉及大量部門、人員的積極參與。明確的權責分配，合理的預算管理組織是預算工作井然有序的決策制度保障。結合國家舉辦的高等學校實行黨委領導下的校長負責制的根本制度，本文提出較為通用的預算管理組織框架,如表1，以形成責任主體明確、科學協調的分層管理機制。

表1 預算管理組織框架

（二）堅持科學預算管理原則

遵循科學指導原則是高校結合自身發展情況進行預算管理的基本前提。本文對預算管理主要運行流程提出三點原則性建議：

1.量入為出，跨年度平衡的預算編制原則

我國高校是教育事業事業單位，具有非營利性質，收入主要來自財政撥款。因此，堅持量入為出是學校穩定發展、防范風險的基本前提。同時，高校要兼顧跨年度預算平衡的需求，編制相應的滾動預算。不僅要追求一個財務年度內的平衡，更要考慮學校長期戰略，預留發展空間，盡量避免高校預算兩張皮、舉債不合理、平時不花錢，年末突擊花錢等問題。

2.勤儉節約，規范合理的預算執行原則

在嚴格編制支出項目的前提下，預算執行應堅持貫徹勤儉節約原則，強化報銷審核流程，嚴格控制校內基本建設支出，控制三公經費只減不增，實行采購審核、執行、驗收崗位分離，嚴格審核昂貴設備采購必要性，后勤部門控制水電煤氣費用，加快預算執行進度，確保科研項目順利進行。多方面，多角度地規范費用開支，確保每筆支出具有良好的使用效益。

3.“以剛為本，剛柔并濟”的預算調整原則

預算調整是指經全國人民代表大會批準的中央預算和經地方各級人民代表大會批準的本級預算，在執行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入。預算的權威性，約束力決定預算具有不可隨意調整的性質。由于高校收入主要來自財政撥款，由上級部門統一分配，所以增加支出成為預算調整主要監管對象。但預算也是對未來經濟活動的規劃，在實際執行中發生新情況時，需要柔性處理，及時根據法定程序調整預算，并充分說明預算調整理由及變動數額。

（三）推進全面績效管理

高校預算績效管理是將全面績效管理理念融入預算編制、執行、調整、決算、公開的過程，它以科學績效目標為核心，通過構建合理考核指標體系，公正評價預算執行情況，及時應用績效結果以促進預算管理效率提升。因此，推進全面預算績效管理可以從以下四個角度出發：第一，高校設定績效目標時，要充分結合本校目前科研、教學能力，適應長期發展戰略的前進方向；總體目標和分解目標都要清晰、明確、易懂、難易適中。既不能要求太高挫傷參與人員的積極性，也不能太低而喪失績效管理的價值；第二，考核標準要科學合理、具有時效性。既要根據考核主體的業務內容定性、定量指標結合使用，也要根據既定戰略，運用戰略地圖描述學校在財務、客戶、內部流程和學習與成長四個維度的戰略重點，結合項目重要性水平分配權重，不能一概而論；第三，激勵機制要貫穿預算管理全程，與預算參與人員利益緊密相連，成為他們自發提升業務能力，改進工作方法的推動力。績效管理不完善的高校可以在推行之初采用相對寬松，富有余地的考核指標，有利于各教學、行政崗的老師們感受到實施績效管理帶來的好處，減少抵觸情緒；第四，健全績效評價結果反饋和應用機制，要及時把當年的改進意見應用到下年度預算管理中，營造組織高度重視的氛圍，促進財務管理可持續發展。

（四）完善預算管理監督機制

1.加強內部監督，高度重視內部審計

2004年《教育系統內部審計工作規定》對高校內部審計工作做出要求：高校應設立審計部門對預算編制、執行和決算等環節進行審計。據高校門戶網站了解，湖南長沙一本高校均已獨立設置審計處，全部由校長直接領導或黨委書記領導，表明省、部屬高校的審計機構在領導機制上維持較好獨立性。審計處要進一步在收支經濟活動、經費使用效益、基建工程、修繕工程工作、科研項目等方面強化審計監督職能，創新審計方法，對預算管理的不足提出針對性建議，加強審計結果運用，提升教育資金使用效益，促進預算管理的健康發展。

2.促進外部監督，加大信息公開

充分發揮外部主體的監督力量，一是管轄部門發揮監督所屬高校預算管理的職能，并隨時對違反預算行為進行糾正。二是鼓勵社會公眾積極關注高校預算情況。而促進外部監督的前提在于加大預算信息公開，因此高校應當進一步豐富信息公開內容、增加財務信息可讀性。既要促進資產負債情況、三公經費使用、以支出分類編制的預算支出等重要信息的面世，也要結合自身情況進行支出細化，對重點項目支出進行解釋說明，為外部主體的監督創造有利條件。

（五）激發預算參與人員積極性

人本原理要求人們在管理活動中堅持一切以人為核心，強調發揮人的主觀能動性促進組織的高速發展。高校預算作為一項經濟管理活動，自然也需要參與人員自主調動積極性、發揮能動性，激發創造性，提高預算管理價值。本文對預算人員發展方向提出四點建議:一是遵守職業道德規范，積極領會預算法精神，盡職盡責，形成守法、敬業、服務的工作作風；二是強化對預算法、部門預算編制、項目預算管理、監督考核等業務知識和信息化應用系統的學習，提升業務能力，創新預算管理方法;三是加強上下溝通，密切配合，充分征求意見，反復研討預算合理性；四是進行學習交流，吸收借鑒其他高校預算編制、執行、績效考核等環節的先進經驗。