深入推進高?？蒲薪涃M管理的“放管服”策略研究

李 民 焦向明

2016年5月，黨中央、國務院召開了全國科技創新大會，顯示了建設世界科技強國的堅定決心；同年，李克強總理在國務院常務會議上指出，要在科研領域推進“放管服”改革。2016年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》(中辦發〔2016〕50號)，以下簡稱《意見》，旨在通過進一步簡政放權、放管結合、優化服務、強化落實等一系列“放管服”相結合的改革措施，最大程度地激發廣大科研人員積極性和創造性?！兑庖姟返某雠_給高?？蒲泄芾砀母镏该髁朔较?。

一、激發科研創新活力是高校科研經費管理“放管服”改革的核心要義

（一）什么是“放管服”？

“放管服”即“簡政放權、放管結合、優化服務”。最初的提出旨在通過深化行政體制改革，轉變政府職能。之后，“放管服”改革又推行到科研領域。

對高?？蒲薪涃M管理而言，“放”即通過簡政放權，給科研人員和管理人員等更大的自主權，最大程度調動科研人員的積極性，激發科研人員創造力；“管”是通過科研管理模式的改革釋放科研人員的創新活力；“服”是優化服務，通過提高服務質量和效率為科研人員提供良好的科研環境。

（二）高?？蒲薪涃M管理“放管服”改革的核心要義是激發高校科研人員的創新活力

隨著國家科研投入的不斷增加，高質量、高水平的科研成果不斷涌現。但是創新力不足的問題仍然存在。造成這種局面的原因有很多，從不同的角度可以分析出不同的原因。現行高?？蒲泄芾頍o法有效的激發科研人員的創新活力是重要原因之一。

事實上，高校的科研管理存在諸多問題，在具體操作層面就表現出許多不合理的現象。例如，科研預算管理像行政預算一樣強調剛性，卻不考慮科研活動的實際需要；科研經費可以提取管理費卻不能體現科研人員的價值；報銷規則繁多卻找不到無法取得發票的野外差旅的報銷條款；科研檢查更多的是檢查經費使用是否違規而不是檢查科研成果質量如何，諸如此類。使得科研人員產生不求有功，但求無過的消極思想，科研結題只要能過關就行，但是經費使用是萬萬不可出錯的。久而久之，高校的科研管理導向出現偏差，高?？蒲腥藛T的積極性也受到影響。

可以說，激發科研創新活力是高校科研經費“放管服”改革的核心要義，“放管服”改革的具體措施就是要在如何釋放科研人員創新活力上下功夫，必須采取行之有效的激勵措施，加大科研績效獎勵的力度，充分體現科研人員的勞動價值，才能增強科研人員物質上和心理上的獲得感。

二、高?？蒲薪涃M管理“放管服”改革應遵循的原則

高?？蒲薪涃M管理“放管服”改革最終目標是的激發科研創新活力，那么制定改革的具體措施時，必須遵循兩個原則：

（一）必須遵循科研活動自身的規律

科研活動作為創新性的活動，是有其自身規律的，不確定性是其重要的特點。這種不確定性表現在研究方法、技術路線、研究周期等各個方面。因此，應給予一線的科研人員和科研管理人員更大的自主權，同時改進管理方式，放管結合，創新服務方式，力求最大程度地適應科研活動實際需要。而不是反過來，要求科研活動去套科研制度政策的死框框，那樣只會本末倒置，不利于科研活動的開展。

（二）必須“放管服”三者有機結合、相互配合

“放管服”是一個不可分割的有機整體，“放”是核心，“管”是前提，“服”是手段，三者缺一不可。

“放”是釋放活力的激勵手段，并不是放任自流；也不是放松管理而是對管理提出了更高的要求；“管”是“放”的前提，必須放管結合，對管理模式進行升級和創新，進一步提高管理效率，為放權提供有力保障，確?！敖拥米。艿煤谩保弧胺笔莾灮眨菍崿F“放”和“管”的具體手段，服務與管理是緊密聯系的，管理寓于服務之中，服務又是以管理制度和政策為依據的，并不是一味逢迎和服從。簡言之，三者只有相互配合，才能收到應有的效果。

三、高?？蒲薪涃M實行“放管服”改革的困難及策略

“放管服”改革是高校提升科研經費管理水平的重要契機，《意見》中在改進科研項目資金管理、激發科研人員創新創造活力方面提出很多措施，其中下放項目預算調劑自主權、下放間接費統籌使用權、創新管理和服務方式是“亮點”中的“亮點”。但是對高校而言，要將：“放管服”改革的具休措施一一落實到位，實現改革的初衷，還有很多困難需要克服。主要存在以下幾個方面的困難：一是高?？蒲泄芾淼闹贫?、政策、規定等還沒有充分考慮科研活動本身的特點和規律，使得有些管理規定不適應科研活動的需求，“高高在上”、“不接地氣”的現象仍然存在，束縛了科開創新的發展；二是間接費用使用權的下放，作為科研經費改革的亮點備受矚目。但是如何細化間接費用的管理，使之能夠長期地、有效地激發科研人員的創造性，而不是“曇花一現”，是對高?？蒲薪涃M管理水平提出的重大挑戰；三是如何通過制度創新、充分利用信息化技術等多種手段來創新科研服務，為科研人員創造一個可以專心做研究的良好、寬松的科研環境，是高?？蒲蟹肇酱鉀Q的問題。針對此困難，結合高校科研活動的特點，從預算管理、間接費用管理、服務創新幾個關鍵點探討“放管服”改革的策略。

（一）進一步擴大預算管理自主權，適應科研活動的需要

簡化預算、下放預算調劑的權限是科研管理簡政放權的重要措施之一，但是要適應科研創新活動的特點，有必要進一步下放預算管理的權限。

一是可以進一步簡化和歸并預算科目。根據《意見》精神，“在項目總預算不變的情況下，直接費用中的材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、出版/文獻/信息傳播/知識產權事務費、其他支出的預算，可由項目承擔單位自行調劑；會議費/差旅費/國際合作與交流費、勞務費、專家咨詢費和設備費支出預算可以調減，不得調增。”不得調增的設備費等幾項預算，通常占到項目預算總額的大部分，但是之外的材料費等五項預算項目，其實可以合并為一項。既然可以由項目承擔單位自行調劑，而且實踐操作過程中，承擔單位對預算調劑的審批也只是走形式，基本是聽從科研人員的需要，進一步簡化可以減少和審批程序，使預算的編制和預算額度的控制更加簡單易行。而且，科研預算不是工程預算，不宜事無巨細、面面俱到。

二是科研項目預算應有適度的彈性?？蒲谢顒拥闹芷谝簿哂胁淮_定性，有的研究周期短，有的研究周期長，3-5年非常常見，更長時間的也不鮮見，在項目的整個完成期間，項目組的成員、研究方法、條件、環境、市場等等多種因素的變化，都可能導致項目預算的變化，而這些變化在立項時是無法預測的。因此科研項目的預算應該有一定的彈性，不適合像行政預算那樣強調剛性?？蒲薪涃M使用更應強調與科研的相關性，而不是把預算額度控制得過死。否則，會對科研人員的研究帶來障礙。因此，對科研項目而言，彈性預算可能是更好的選擇。

（二）完善間接費用管理是激發科研人員創造力的關鍵

間接費用比例的提高和間接費用使用自主權的是增強科研人員獲得感的重要舉措，是高校科研“放管服”改革的關鍵一環。

1.合理確定績效支出比例，充分體現科研人員價值

《意見》指出，間接費用“主要用于項目承擔單位的成本耗費和對科研人員的績效激勵”。進一步提高間接費用比重，目的在于加大對科研人員的激勵力度，那么，高校在制定間接費用管理的具體制度的時候，要充分體現科研人員的價值，績效支出應該占間接費用的大部分，否則無法增強科研人員的獲得感，起不到激勵創新的作用。

高校應在間接費用管理的制度中科學合理地確定績效支出的比例，對不同類型的科研經費，應有所區分。一般高校既有社科類項目，也有科技類項目；既有縱向項目，也有橫向項目。對橫向科研項目，學?？勺孕写_定間接費用的提取比例，以及間接費用中績效支出的比例。高?？山Y合學校自身的學科特點、發展規劃等因素綜合考慮，確定不同類型科研項目有區別的績效支出比例。例如，社科基金間接費用的提取是按照項目資助總額的一定比例核定，而自然科學基金是按照直接費用扣除設備購置費后的一定比例核定，且一般社科基金項目績效支出的比例比自科基金項目高，這是由社科項目的特點決定的，一般社科項目不會購買大型設備，并且對水、電等消耗也較少，因此間接費用中績效支出比例相對較高。

可見，放權并不是放松管理，反而對高?？蒲械木毣芾硖岢龈叩囊?。只有放管結合，才能確保政策的激勵作用能最大程度的發揮。

2.健全科研績效評價機制是實行間接費使用管理自主權的前提

我國高校普遍存在科研項目考核評估機制不健全的問題，科研成果的評估方法過于簡單、粗糙。除一些國家級、省部級等級別較高的項目會組織專家組對其成果進行評審以外，由于高?？蒲谢顒永碚撔暂^強的特點，再加上對成本的考慮，科研成果的判斷多以論文的級別和數量為標準，評價指標過于單一，存在一定的片面性。往往無法對科研成果進行科學、客觀、公正的評價。

要健全高校的科研績效評價機制，其實并不是某一個高校能獨立完成的。公平、公正、權威的外部評價機構的介入應該是解決高?？蒲锌冃гu估問題的根本方法。只有成立專業的外部評價機構，由這些機構建立全面、系統的評價指標體系，“專業人做專業事”，才能更加權威、公正、客觀地對科研成果進行科學的評價。這些評價作為績效獎勵的依據，真正優秀的、有突出貢獻的科研人員才能得到激勵，才能在簡政放權后，做到“接得好，管得住”。

（三）通過服務創新為科研人員營造良好的科研環境

“放管服”三者是不可分割的有機整體，簡政放權和規范管理最后都必須通過優化服務才能落實落地。那么，如何通過服務創新來為高校科研人員松綁減負呢？

1、著力健全科研助理制度，將科研人員從繁瑣的財經事務中解放出來

為什么要建立科研助理制度？高校科研人員要面對的財務事項包括項目經費的預算、報銷、決算等，貫穿項目從立項到結題全過程，要了解的財經制度、政策包括科研經費管理辦法、間接費用管理辦法、設備采購的相關規定、招投標的相關政策、差旅費、會議費報銷的規定等等，高?？蒲腥藛T要在完成教學和科研任務之余，要搞清楚這一系列制度、辦法，的確是力不從心。因此建立科研助理制度是非常有必要的?？蒲兄硎侵笧橥瓿煽蒲许椖咳蝿张鋫涞木邆湎鄳獙I知識，熟悉相關制度、政策，專職從事科研項目經費管理相關工作的人員。科研助理的職能是為科研人員提供編制預算、辦理項目立項手續、預算調劑手續、報銷經費、向合作單位撥付經費、固定資產驗收、編制項目財務決算、辦理結題結賬手續等一系列專業化的服務。高?？蒲腥藛T可以依照項目的具體情況，在項目層面聘用科研助理。高校財務部門負責對科研助理進行經費管理專業知識的培訓，并定期進行新制度、政策的學習，不斷提高科研助理的專業能力，做好科研人員與管理人員之間的橋梁作用，將科研人員從繁瑣的事務中解放出來，專心從事科學研究。

聘用科研助理的費用可從科研經費中提取的間接費用來支付。一般高校提取的間接費用中除了績效支出，還有管理費，正可用來探索和推行科研助理制度之用。

2.通過信息化手段提高管理和服務效率，切實幫助科研人員排憂解難

通常對科研經費相關事務而言，高?？蒲腥藛T備受困擾的有兩個問題，一個是“簽字難”，一個是“報賬難”。

（1）推行網上審簽，解決科研人員頭疼的“簽字難”的問題。高?？蒲泄芾砩婕岸鄠€校內職能部門和單位，包括科研管理部門、財務部門、各個院系（所）、國資管理部門等等，一個科研項目從立項到完成，要經過無數次的審批程序，包括立項審批、預算調劑的審批、經費報銷的審批、結題報告的審批等等。最讓科研人員頭疼的事情就是找不同部門的領導簽字，很難一次找到所有領導，常常要跑多趟才能完成。不同部門全方位的監管是科研管理內控風險防范的需要，但是落后的審簽方式的確給科研人員增加了不少麻煩，科研人員對此常有怨言。

借助信息化的手段，推行網上審簽，是解決這一問題的有效辦法。網上審簽即多部門的審批人通過信息共享平臺，審核相關資料后，通過網絡簽署審批意見并簽章（電子印鑒），科研人員可打印出紙質審批件使用，如備存或作為經費報銷的依據等。目前，絕大多數高校信息化都達到了一定的水平，逐步實現了多部門之間的信息資源共享，科研人員可以通過共享平臺進行項目申報、經費使用查詢、決算和結題申報等,大大提高了辦事效率，同時也提高了各相關部門協同監管的能力，完全可以實現網上審簽，節省科研人員的時間和精力，寓管理于服務之中，提升科研人員的服務體驗。

（2）實行網上報賬，是解決科研人員“報賬難”的有效途徑。“報賬難”是高校普遍存在的問題，報銷手續復雜、耗時太長，年底甚至出現排長隊的情況，科研人員對此頗有微詞，甚至引發和財務人員的矛盾。為了解決這個難題，很多高校已經試行甚至實現網上報賬。例如，H高校結合科研助理制度，啟用網上預約報賬系統，報銷人可以在網上填寫報銷單，進行報賬的預約，科研助理對報銷資料進行初審后，將報銷單及原始憑證送到財務部門審核并進行賬務處理，并可通過網上銀行支付報銷款，最后還能給報銷人發送的短信提醒，及時傳達報賬金額、項目余額等信息。如果報賬過程中遇到問題，可通過科研助理與財務人員進行溝通，線上線下相互配合，科研人員不再需要三番五次的往財務部門跑，更不用排長隊了，很好的解決了“報賬難”的問題，使科研人員享受到信息化帶來的方便和快捷。所以，要解決“報賬難”的問題，實行網上報賬是非常有效的，也是信息化的大趨勢下，高校財務發展的必然趨勢。

除了以上幾個方面，在高校的層面，借科研管理的“放管服”改革的契機，還可以制定學校內部關于勞務費分配管理權、結余資金使用權、差旅會議管理權等方面的管理規定，不斷完善內部風險防控機制，規范資金管理，實行內部公開制度，不斷改進服務，為科研人員創造潛心研究的良好環境，爭取出更多高質量的科研成果、更多高水平的科研人才。