地理國情數據在自然資源資產負債表編制中的應用

程琦，肖琨

(武漢市測繪研究院，湖北 武漢　430022)

1　引　言

2013年11月，黨的十八屆三中全會決定探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計，建立生態環境損害責任終身追究制。2014年7月，武漢市審計局開展相關試點工作，2016年7月6日，湖北省深改組印發了《全省全面推開領導干部自然資源資產審計工作方案》。

《武漢市國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》中明確提出，“十三五”期間要落實生態文明主體責任制度，建立由空間規劃、用途管制、領導干部自然資源資產離任審計、差異化績效考核等構成的空間治理體系，并探索編制自然資源資產負債表，完善責任追究制度。要做好該項工作，其核心是開展自然資源資產核查，在精準掌握自然資源的前提下，科學編制自然資源資產負債表。

2　地理國情與土地利用的對比分析

在與其他調查成果進行對比分析前，應分析其在調查對象的分類標準之間的不同，消除由于采集指標所造成的差異，從而判斷哪類調查成果更能滿足各類負債指標的評價工作。數據上，此次利用地理國情普查地表覆蓋數據，時點數據為2015年6月30日，土地利用數據為全國第二次土地調查年度更新數據，時點為2014年12月31日，兩者在時相上基本一致。區域上，選擇武漢市的三個區域作為試點區，這三個區域空間上連續分布，分別代表了新城區、功能區和中心城區，在經濟上有不同特點，在地表覆蓋、土地利用、空氣質量、水資源以及人文特點等方面各有不同，不僅代表了全市主要經濟、地理、人文特點，也是我國相關地域特征的典型代表。

僅選取兩者在一級類定義上較為一致的耕地和林地進行詳細比對分析，如表1所示。

地理國情普查分類與土地利用對應關系表　　　　表1

試點區國情普查與土地利用耕地差異分析表　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　表2

2.1　耕地比對分析

試點區內地理國情耕地面積比土地利用少，主要原因在于：挖塘養魚、休耕輪作(草地)或長草田埂，如表2所示。差異分析如圖1和圖2所示。

圖1　土地利用為耕地而國情普查為其他類

圖2　國情普查為耕地而土地利用為其他類

導致兩類耕地面積差異較大的主要原因有以下6類：

①土地利用為耕地，休耕輪作(草地)長草、無耕作痕跡(田埂)且達到采集指標，國情普查采集為草地；狹長地帶、寬度大于 5 m且實地面積大于 400 m2的長草田埂，國情普查采集為草地。

②土地利用為耕地，因季節、經濟利益、暫時需要等原因，種植林木、果樹或挖塘養魚，國情普查采集時根據實際地表覆蓋情況采集為林地、果園或坑塘。

③土地利用為耕地，單獨提取了地物，在耕地上修建簡易溫室、塑料大棚(人可在內部進行生產活動)，國情普查采集為構筑物(溫室、大棚)；耕地田間的道路滿足寬度大于 3 m，長度大于 500 m，國情普查采集為道路。

④土地利用為耕地，因開發建設被占用，包括村莊附近“未批先建”或“少批多建”開發的還建房、居民私自建房以及臨時工地住房，國情普查采集為房屋建筑區；被整平用于堆石、礦、物資等的硬化平地或因碾壓、踩踏形成的次生裸露地表，國情普查采集為構筑物(硬化地表)；被整平正在建設的工地，國情普查采集為人工堆掘地(建筑工地)等。

⑤土地批而未建，現狀為耕地，包括土地利用為城鎮及工礦用地、交通運輸用地或水域及水利設施用地等，未開發被閑置，耕作層尚未破壞。

⑥因季節、經濟利益、暫時需要等原因，臨時種植農作物，包括土地利用為坑塘水面，圍墾種植農作物；土地利用為林地、園地或牧草地，被采伐、收割后改種農作物，國情普查采集為耕地。

在這6類情況中，第1、2、3、4類是導致國情普查耕地面積比土地利用少的主要原因，而第5、6類情況是導致國情普查耕地面積比土地利用多的主要原因。在消除以上主要差異后，與土地利用耕地面積的差值明顯縮小，其差異只占總耕地面積的0.85%，其核查結論具有較高的合理性。

2.2　林地比對分析

試點區內國情普查林地面積比土地利用多，導致兩類林地面積差異較大的主要原因有以下4類：

①土地利用中林木被采伐或火燒后被更新的土地仍確認為林地，而根據國情普查的相關要求，該塊土地在地表覆蓋中會被判為草地等。

②土地利用中林地中修筑直接為林業生產服務的設施，如培育苗木、種子生產、存儲種子等的土地確認為林地，而在國情普查中根據其自然的地表覆蓋情況，會被判為大棚、低矮房屋建筑區群、苗圃等。

③土地利用中不以交通為主要目的的集材道、運材道等土地屬于林地，但在國情普查中會根據自然地表覆蓋的實際情況采集為其他硬化平地。

④土地利用中城市建制鎮內部，種植樹木用于街頭綠化、公園綠化的土地不能采集為林地，但在國情普查中只要滿足一定的面積指標應采集。

其中，第四種情況為國情普查林地面積比土地利用多的主要原因。

從耕地與林地的對比分析可以看出，一方面在消除兩類調查在指標體系和采集標準上差異之后，其統計數據保持高度的一致性，地理國情數據能夠用來精準的評價耕地、林地的數量；另一方面，地理國情數據“所見即所得”，偏重以自然覆蓋為基礎，不涉及土地審批等社會屬性，其評價結果客觀性強。

3　重點圖斑的補充調查

在負債表編制的同時，需要對內業比對過程中發現的疑似圖斑、重點圖斑進行實地的補充調查。因此，需要以地理國情數據為基礎，對基本農田紅線和湖泊保護藍線中的地類變化情況進行核查，確定這些地類是否得到了有效保護，并分析變化原因。

3.1　基本農田紅線的比對分析

將基本農田紅線范圍與國情普查地類圖斑疊置比較后，并去除可調整用地，其差異圖斑主要分布在水域、溫室大棚、草地、林地和道路五類。經影像核實后，其主要差異是由采集標準不同所造成，差異圖斑如圖3所示，主要包括五種類型：耕地中水田變為坑塘水域(圖3(a))；溫室大棚(圖3(b))；耕地間田埂(圖3(c))；耕地與園地、林地相互轉換(圖3(d))；耕地間機耕路(圖3(e))。

圖3農田差異圖斑示例圖

在剔除采集標準所造成的差異后，不一致的情況大為減少，主要集中在房屋建筑區和人工堆掘地兩大類。在實際操作中，可選取實地面積大于5畝(參考四川局已開展自然資源資產離任審計圖斑大小指標)的圖斑作為疑似區域進行實地踏勘，進而進行取證。

3.2　湖泊保護藍線的核查

將國情普查與湖泊保護藍線進行對比，由于湖岸大多屬于非固化岸線，因此需要剔除由于季節性影響造成裸露的草地和泥土地表，最終確定疑似圖斑。通過對試點區“三線一路”保護湖泊核查的發現，近三年來，伴隨著沿湖公園和環湖綠道的建設，湖泊保護與治理工作成效顯著，周邊圍湖造田、圍湖養魚現象已經杜絕，治理效果如圖4所示。

圖4湖泊保護藍線核查結果

4　自然資源資產負債表編制

重點對試點區的自然資源資產的指標體系進行研究，編制自然資源資產負債表樣表。

4.1　分層次的指標體系

根據城市實際發展狀況需設計一套分層次的指標體系，能突出體現從遠郊到近郊再到核心區、從自然到人文的特點。為保持指標體系的完整性和可擴展性，還設置了主副指標，為今后編制全市的自然資源資產負債表提供全面和細致的技術支持。指標體系如表3所示。

新城區處于開發利用的早期階段，耕地、林地、水域等自然資源占土地利用中的很大一部分，因此在指標體系的制定中主要考慮到耕地保護、林地保護、水域保護等，需要重點結合基本農田保護、生態保護線、“三線一路”等相關規定中的要求。

功能區大部分是工業重地，土地利用中的大部分面積被工業廠房覆蓋，因此在指標體系的制定中，除了新城區中提到的對耕地、林地的保護外，更加需要注意的是眾多工廠的廢氣、廢水排放對自然資源產生的負面影響，因此在新城區指標體系的基礎上重點增加了工業廢氣排放量、垃圾焚燒等針對性指標。

中心城區大部分土地都屬于城鎮及工礦用地，大部分居民的生產生活都在區域內完成，最大的問題是如何利用有限的自然資源讓居民獲得精神上的滿足。因此增加了綠化林地、綠化草地、建筑揚塵、機動車尾氣排放量等指標。

自然資源資產負債表指標體系　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　表3

注：加粗指標為按照區域特點獨有的指標。

4.2　指標計算

針對上述指標體系，收集了包括地理國情數據在內的多種數據，數據格式及處理方法如表4所示。

指標計算統計表　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　表4

4.3　自然資源資產負債表

基于上述研究成果，結合試點區的實際情況設計了自然資源資產負債表樣表，如表5所示。

自然資源資產負債表(樣表)　　　　　　　　表5

注：加粗的指標數據來源于引用數據，其他屬于調查數據。

5　結　語

通過試點區耕地與林地比對分析后發現，在不同調查工作中，由于技術標準不一造成了一定差異，可以通過歸一化等方法進行相互轉換，以減少之間的差異。通過地理國情數據與土地利用數據對比分析發現，地理國情信息以“目視解譯為主，外業調查為輔，所見即所得”的調查要求，土地利用數據以土地的社會屬性為主，某種程度上不易發現耕作層破壞的問題，綜合判斷，地理國情數據在客觀性、精度等方面具有較強優點，較易發現問題，可以用來輔助核查與審計其他調查成果。

在比對分析過程中，也發現了一些問題，能在今后自然資源負載表編制過程中，為“負債”的定性和定量化判斷提供輔助參考。

一是耕地撂荒問題。國情普查以“所見即所得”為基本原則，以自然屬性為主，而土地利用調查中的耕地偏重土地性質，主要以社會屬性為主，兩類調查在休耕、輪作而造成的撂荒土地在判斷上會有差異，因此不能一概而論，需進行實地調查取證。

二是耕地用途問題。土地利用調查中的耕地有一類K字頭的可調整地塊，在允許范圍內可變更為其他地類，如耕地種植林木、果樹或挖塘養魚等，屬國家政策法律允許范疇，實際操作中需將此類地塊圖斑進行排除處理。

三是未批先建問題。“未批先建”、“少批多建”是耕地資源負債的主要原因也是負債表編制的重點內容，需將土地利用的非城市建設用地與國情普查中的人工地類圖斑進行比對。

地理國情數據與土地利用數據的標準不完全一致，但現勢性強、采集精度高，可有效地用以對耕地等自然資源資產進行初步對比，發現疑似圖斑，再重點進行外業核查，滿足自然資源資產負載表編制的工作要求。通過試點區自然資源負債表的編制，可以發現不同資源相互轉換的現象，有助實現資源數量和質量層次間的占補平衡。

自然資源資產負債表內容十分全面，最為重要的是要進行價值量估算，以納入國家核算體系中。今后，在自然資源資產和負債分類的基礎上，還應遵循“以點到面，由易到難”的方法，從實物量入手，逐步探索編制反映價值量的自然資源資產負債表。