中國公眾公司需要加快經濟型治理改革

中國治理改革的路徑，是從公司治理到政府治理、社會組織治理，再到國家治理，改革開放40年來取得了舉世矚目的重大進展。而在中國全面深化改革的過程中，治理理念與治理理論的引領，具有特別重要的意義。十八屆三中全會明確提出推進國家治理體系和治理能力現代化以來，“治理”被熱議、普及化的趨勢越發明顯。因為企業、社會以及整個國家的改革，首先面對的就是主要規則和治理結構的重構，以及由此引發的資源和責權利的配置。

當前，如何看待中國治理改革的演進方向，如何看待中國治理發展的新趨勢？如何通過分類治理、配套治理實現中國治理改革的階段性任務？2018年6月下旬，作為國內唯一專注公司治理理論與實踐的《董事會》雜志總編輯，我對中國公司治理權威專家，天津財經大學、南開大學教授，教育部人文社科重點研究基地中國公司治理研究院院長，江蘇人民出版社新近出版的《從公司治理到國家治理》一書的作者李維安先生，進行了深度訪談。

陳欣：李教授，首先我代表雜志社同仁及關注、研究、參與公司治理的各方面讀者，祝賀您的新著——《從公司治理到國家治理》隆重出版！同時，我請您談談為什么要強調公司治理在國家治理中占有重要地位？

李維安：感謝江蘇人民出版社！感謝《董事會》雜志！從治理改革的結構來看，公司治理是構成國家治理體系的重要組成部分。國家治理是以政府、市場、社會作為主體，通過治理機制來配置政治、經濟和社會資源，并協調政治、經濟和社會等領域的諸多活動，最終實現整個國家利益的最大化。如果從政府—市場—社會的邏輯解構，現代國家制度主要包括規范政府行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序。與之相對應，國家治理體系的建立需要納入公司治理、政府治理以及社會組織治理作為核心內容，并引入相應的、適應各層次的治理模式。

從治理改革的順序來看，公司治理為國家治理改革提供經驗和借鑒。從中國治理改革的時間序列看，公司治理改革是先行者。中國改革的路徑，即依次建立現代企業制度、現代政府制度、現代社會組織制度、現代國家制度，相應即先搞公司治理，再搞政府治理、社會治理和國家治理。經過40年的改革歷程，中國公司治理在理論和實踐層面取得了重大進展，并且積累了豐富的實踐經驗，能夠為國家治理改革提供借鑒。

陳欣：您如何評價當前的中國公眾公司的治理狀況？您如何評價其全球表現？

李維安：為評價和反映上市公司的治理狀況，以有利于加強監管、指導投資、強化信用與診斷控制，我們團隊在國內率先研制開發了中國上市公司治理指數（CCGI），該指數自2003年起至今已經連續發布了十五年，被譽為上市公司治理狀況的“晴雨表”。治理評價結果顯示，中國上市公司治理水平在2003-2017年總體上不斷提高，經歷了2009年的回調之后，趨于逐年上升態勢，并在2017年達到新高62.67，但近年來改善幅度有所放緩。

雖然從發展的角度看中國上市公司治理水平表現不俗，但我們也應該認識到，中國上市公司同國際上有些發達市場的上市公司相比，仍然存在一些差距。其中一個突出表現就是自主性治理水平偏低，一些企業在國內上市的時候往往滿足于遵守監管部門的一般規定，缺乏自主提升公司治理水平的積極性。隨著我國越來越多的企業實施“走出去”的發展戰略，容易出現由制度落差帶來的合規問題等治理風險，如往往把國內“可行的”的習慣做法照搬到海外，結果發現這套治理模式與海外的法律等治理環境落差太大，為此在實施的海外并購中等支付了巨大的治理成本。在這里我們覺得有必要提出我們的擔心：海外最難理解和認同的就是我們走出去的國企中行政型治理的邏輯，而且這種邏輯已經在影響部分民企，由此的治理規則和習慣做法正在帶來和將要帶來愈來愈大的治理風險。這些都為企業的跨境上市埋下了隱患，而且極易造成國外投資者對于中國概念股的負面印象。如果不及時改善，這種傳染效應的擴大會大大損害中國企業在國際資本市場上的形象。

陳欣：國企改革的核心是建立現代企業制度，現階段國企治理模式您稱之為行政經濟型治理模式。那么在由政府計劃管控下的行政型治理向以市場機制為主的經濟型治理轉型過程中，當前需要注意哪些主要問題？

李維安：中國國企改革已進行三十多年，核心是建立現代企業制度，總的邏輯是由政府計劃管控下的行政型治理向以市場機制為主的經濟型治理轉型。但這種漸進式改革帶來的現實是，現階段國企內部同時存在著與政府治理相配套的行政型治理和與市場治理相配套的經濟型治理兩種不同的治理模式，我把它稱之為“行政經濟型治理模式”。

國有企業行政型治理與經濟型治理間關系的錯配，易導致潛在的治理風險。這反映到國企經理人的激勵約束問題上，便是兩種身份、兩種激勵機制、兩種行動邏輯并存導致的更加嚴重的機會主義行為。處于官員身份時，決定其激勵的是政府賦予的政治任務，行動邏輯是尋求政治晉升；處于經理人身份時，決定其激勵的是市場產生的經濟效益，行動邏輯是獲得更高薪酬。但這兩者往往是相互沖突的。比如，某經理人按照政府的政治任務作出某重要決策，結果導致企業虧損，在經濟型治理模式下理應受到“懲罰”，卻在行政型治理模式下得到“獎勵”。

從目前來看，國企改革需要進一步厘清行政型治理與經濟型治理間的關系，明確由行政型治理向經濟型治理轉型的改革目標。第一，用經濟型治理的邏輯實現國企治理轉型。要在國企改革中弱化行政型治理的色彩，強化經濟型治理應遵循以市場為主導的思維規律，而非依賴政府的“有形之手”。第二，盡快建立針對國企的公司治理準則，用規則引領國企改革。經合組織已經起草并出版了國有企業公司治理指引，可以作為參考。第三，從優化激勵方式、完善董事考評問責機制以及國有股東的授權放權等方面入手，完善國有企業董事會治理，強化董事會的監督職能。第四，在“一帶一路”倡議的背景下，規避國有企業“走出去”過程中由制度落差帶來的治理風險。

陳欣：在國內各監管機構尤其是金融監管部門加強對企業監管的背景下，您認為政府或者官員應該遵循怎樣的原則？應該作哪些改變？

李維安：長期以來，我國公司治理水平的提升一直受制于相對滯后的外部治理，依靠行政力量而忽視市場和法治的思維慣性，使得政府對企業監管還習慣和受制于“行政型治理”的路徑依賴，突出表現為企業的并購、控制權轉移等外部治理活動，依舊受到較強的行政干預。各類“不找市場找市長”的行為背后，折射出的是政府權力的邊界管控、法治建設和市場力量培育在當下外部治理中的缺失，需要我們在深化改革中進一步強化從行政型向經濟型治理理念的轉變。

我們來看當前為解決國企經理人激勵約束問題的一些做法，例如在國企高管限薪問題上，現行做法是先強調其行政級別、然后按照官員級別對其進行限薪，這些做法顯然是不利于國企從行政型治理向經濟型治理轉變的。“限薪令”提出目的在于規范組織任命的國有企業負責人薪酬分配，對不合理的偏高、過高收入進行調整，但是數據顯示，對總經理實施降薪的公司業績指標營業收入和利潤呈現雙下滑的態勢，同時出現了國企核心人才流失等問題。因為限薪令的提出，首先強調的是經理人的行政級別，然后給予降薪，以行政型治理為主導，這樣既達不到經濟型治理的激勵，也達不到其約束效果。因此，為進一步完善國企經理人的激勵約束機制，應該先去行政化、取消行政級別，明確其作為經濟組織的屬性，按照經濟型治理模式對其進行激勵約束，才能避免其雙重身份帶來的更大機會主義行為。

公司治理需要良好的外部治理作為依托，而該環境必須是市場化、法治化的。一方面要清晰界定政府與市場的界限，政府要摒棄計劃經濟體制下經濟行為只是行政干預“演習”的做法，將企業真正推向市場，去接受“實戰”考驗，實施市場化的并購、控制權爭奪、股東訴訟等治理較量。另一方面要弱化官員對資源配置的直接干預，“把權力關進制度的籠子里”。

陳欣：在當下的公司治理實踐中，為什么您特別重視網絡治理？

李維安：可以說公司治理已進入了網絡治理時代，網絡治理有兩條路線：一是利用網絡進行治理（網絡作為公司治理的工具）；二是對網絡組織進行治理（網絡組織成為治理行為的對象）。伴隨著網絡信息技術的發展，技術網絡、組織網絡和社會網絡深度融合，催生了互聯網金融等新興商業業態，在對傳統治理造成沖擊的同時為公司治理提供了新的手段，啟發了對商業模式創新進行有效治理的思考。

公司治理進入“大數據”時代，新的治理手段開始出現。一方面，利用網絡投票、公司治理信息系統等網絡工具進行治理，通過大大降低參與治理的成本，改變了中小股東及其他投資者在公司治理中的地位，給公司治理帶來新的生機與活力。另一方面，博客、微博、微信等形成企業信息傳播的“大數據”，收集這些數據，對潛在外部治理主體和投資者進行分析，有助于倡導“精準治理”，從而更好地適應顧客和投資者這兩個“上帝”。

公司治理權力重組，新的治理模式得到創新。移動互聯網使得顧客群體、資金眾籌變得大眾化，進而使高科技網絡組織的技術持有者擁有更多的話語權。沿用“垂直化”治理模式，無法保證對技術持有者的有效激勵，難以保持企業發展所需的持續動力。所以，對網絡組織來說，“垂直化”治理模式已經不再適用于移動互聯網時代，需要調整以技術核心為主的管理層在治理鏈條中的位置，探索向“扁平化”治理模式發展創新。

陳欣：社會組織治理，作為公司治理的外部影響因素，您認為在哪些層面可以促進公眾公司治理的改革發展？

李維安：伴隨著網絡化、信息化的急速發展，公司治理的內外部環境發生了變化，對公司治理的要求逐漸提高。由此，深化公司治理改革面臨的諸多難題，如企業去行政化、去官員身份，以及如何分離應由社會組織承擔的職能等，如果沒有相應的社會組織治理的配套改革，就難以有效推進。

為適應全面深化改革和社會轉型的需要，我國亟需培育社會組織，并推動社會組織由行政型治理向社會型治理轉型。當社會組織治理和社會失靈這兩類問題交織在一起、導致社會運行出現問題時，做出恰當判斷并提出合理解決方案同樣變得非常困難。諸如紅十字會等社會組織被詬病的問題，本該是社會組織治理的自治問題，相應的解決之道就該是優化社會組織的治理結構和治理機制；但在社會組織治理改革相對緩慢的情況下，這類問題卻往往被誤認為是社會失靈，致使政府和市場的力量強加進來，“政府辦單位”和“企業辦社會”等現象“死灰復燃”。“企業辦社會”增加了企業的額外負擔，嚴重阻礙了公司治理由行政型向經濟型轉軌的進程。

陳欣：為什么中國治理的新發展要特別強調綠色治理？

李維安：治理發展的邏輯指出，一個經濟體的騰飛一般是沿著從效率到公平的次序展開。騰飛初期社會相對貧窮落后，改革的著重點是效率，關注的焦點是營利組織（公司）的治理改革；隨著經濟的發展，增長過程所創造的經濟機會并不能為窮人所共享，改革中強調了“益貧”的包容性增長，營利組織和非營利組織的治理改革均被提上議事議程；到了現代社會，隨著貧富收入差距的擴大、區域經濟發展的失衡及人的脆弱性特點，改革中提出“公平”的包容性發展，治理改革就演化為社會治理和國家治理，這時公平成為治理改革的關注重點。而這里的“公平”，不僅僅局限于各類活動的參與人之間，而是要跳出以人類為中心的傳統思維，強調由過去人與人之間的緩解貧困、人與社會之間注重公平的包容性增長，到現在平等地對待人類與自然、合理均衡人類欲望與環境可承載性之間的博弈的綠色治理觀。

我認為，在中國治理發展的新階段，強調綠色治理的價值和意義在于以下幾個方面。其一，是指引國內的綠色發展和綠色轉型的需要。傳統高耗能、高污染的發展方式造成了環境的嚴重污染和資源的過度消耗，也導致中國經濟進一步發展的內在動力不足，需要通過綠色轉型來實現發展方式的轉變和“新動能”的培育。其二，是實施“一帶一路”的需要。踐行綠色治理全球觀的中國企業，可以打造一條“綠色之路”，推動公平性、生態型和可持續的全球經濟發展。其三，是進一步推動構建人類命運共同體的需要。綠色治理理念是全球共享、超越國別的價值觀，推廣綠色治理理念的意義之于全球治理理念普及的作用，將遠超OECD公司治理原則等之于各國公司治理發展的推動作用。

陳欣：您認為如何建立綠色治理的評判標準？

李維安：生態環境的公共池資源屬性和強外部性使其涉及幾乎所有社會和經濟活動的參與者（如政府、企業、社會組織、公眾等），解決生態環境問題是一項系統工程。有效的綠色治理要求秉承“多元化治理”的秩序觀，識別治理系統中各主體的關聯性，從整體角度綜合考慮各方利益、訴求和責任，構建基于治理權分享的治理結構、機制和模式。因而，綠色治理是否有效應基于“共同責任、多元協同、民主平等、適度承載”的原則，綜合考量經濟—社會—環境系統的運行狀況。

我們的研究團隊經過多年研究積累，于去年率先制定并發布了全球首份《綠色治理準則》（Global Green Governance Principle）。在深入分析梳理國內外綠色治理相關文獻、法律法規和實踐案例的基礎上，運用治理思維識別治理主體，從頂層設計的角度提出綠色治理基本框架，就綠色治理的主體識別、責任界定、綠色治理行為塑造和協同模式等提供指引，并分別從政府、企業、社會組織及公眾等治理主體的角度進行闡述。《綠色治理準則》的推出為綠色治理的研究和實踐以及綠色治理評價和評判提供了一定借鑒，也得到了有關國際組織、學術界和企業界的積極響應。

陳欣：《從公司治理到國家治理》一書，系統地闡述了李維安教授及其團隊多年來在公司治理及治理改革等方面的豐厚研究成果；而訪談中李教授對中國公眾公司治理改革緊迫性的認識，及其綠色治理等方面的前瞻性思考，給我們《董事會》雜志所有同仁們以激勵！再次感謝李維安教授及其團隊！感謝所有支持、關注、研究、參與公司治理的各界人士！