當今國有企業改革中的重點問題

陳清泰

在慶祝中國改革開放40周年之際，從現代企業理論和中國國企改革實踐兩個方面進行深度的研究具有重要的意義。黨的十八屆三中全會關于國有企業改革有三個方面值得特別注意：管資本為主、劃撥部分國有資本充實社保基金和發展混合所有制。這三個方面之中管資本的改革處于基礎地位。

國有企業改革的基本命題和當前的重點

1993年，黨的十四大確立了中國社會主義市場經濟體制改革的目標，在此之后，國有經濟改革的基本命題變為公有制、國有經濟與市場經濟如何結合的問題，就是在保持較大份額國有經濟的情況下，如何實現政資分開、政企分開、所有權、經營權分離，構造出千萬個各自獨立的市場主體，保障市場配置資源的高效率。

為了解決這樣一個歷史性的難題，有三個要點需要注意：一是要建立現代企業制度；二是要調整國有經濟的結構和功能；三是要建立適應市場經濟的國有資產管理體制。這三大要點相互關聯，但進展卻參差不齊，實際上，國有資產體制改革由于其敏感性被擱置，當今在產業領域實物形態的國有企業仍然是國有經濟的主要實現形式。目前，從中央到地方各級政府作為市場的監管者，仍然分別擁有、管理和控制著一個龐大的國有企業群，成了經濟體制諸多矛盾的焦點。當前國有企業改革的主導方向應當及時地從針對國有企業自身轉向在國家層面推進國有資產的資本化，這是國有企業改革理論的重要突破，是當前深化改革的一個突破口。

國有資產資本化是化解諸多矛盾的關鍵

管資本就是改革經營性國有資產的實現形式，由實物形態的國有企業轉向價值形態，這樣會使其更容易界定，并具有良好的流動性，可以進入市場運作。國有資產資本化可以實現三個目標：一是國有企業進行整體公司制改制，國家從擁有企業轉向擁有資本，也就是股權，并委托專業投資運營機構持有和運作，這就隔離了政府和實體經濟企業的直接產權關系，從體制上為政資分開、政企分開、建立現代企業制度奠定了基礎；二是國有資產資本化、證券化之后，國有投資機構所有權與企業法人財產權分離，這就解除了國有資產與特定企業的捆綁關系，企業自主決策做大做強，國有資本追求投資收益有進有退，構成相互關聯但不受約束的兩個自由度，所以資本化是對國有資產的流動性和效率的解放；三是政府在管資本不管企業的體制下可以站在超脫的地位上，正確處理和市場的關系，這對政府也是一次解放。

資本化的重要意義在于它將從根本上理順長期困擾的有關政府、市場和企業關系的討論，化解體制轉軌中的諸多矛盾。國有資本的預期效能主要是通過市場來體現，而不是行政的力量來實現。“三個解放”的實質是生產力的再解放。

兩類國有資產（實現）管理形式

經過多年改革探索，經營性國有資產管理有多種實現形式，大致可分為兩類：一類是全國社保基金，信達、華融等資產管理公司和中投、匯金投資控股等控股公司等。這類機構有共同特點：一是都屬經注冊的金融持股機構，管理對象為資本化和證券化的國有資產，受到強財務約束；二是與投資和持股的公司是股權關系，不是行政關系；三是持股機構是市場的參與者，資本（股權）可以在市場中運作。

另一類是國資委的國有資產管理形式，有三個特點：一是以實物形態的“國有企業”為對象，企業和政府保持著捆綁關系；二是從法律和財務意義上國有產權的委托代理關系并沒有建立，政府對國有企業行政強干預，財務軟約束；三是國有產權基本上不具有流動性，有進有退的調整和功能轉換很難實質性展開，資本運作低效率。這類管理形式在諸多方面與市場經濟很難相容，是當前改革的重點。

國有經濟的功能轉換

漸進式改革留下了一筆巨大的國有資本，是保障我國經濟體制平穩轉型的一種寶貴資源。中國的國有資本有兩大功能：一是政策性功能，也就是作為政府實行特殊公共目標的功能；二是收益性功能，獲取財務回報用于公共服務。在經濟發育程度較低，政府主導經濟增長的階段，國家更加看重的是政策性功能。當前這個發展階段已經過去，國有資本的政策性功能與市場配置資源存在沖突，必須與時俱進地進行改革和調整。在市場起決定作用的情況下，政策性功能應該限定在某些市場失靈的領域，并經過充分論證和法定程序列出負面清單，并隨著形勢發展逐步減少，避免隨意性不可泛化。

過去很多重要行業關鍵領域已經變成競爭領域，制約經濟社會發展的瓶頸和關系國民經濟命脈的很多方面也已經發生變化。相應的國有經濟作為工具和抓手的功能應該大幅度的向收益型功能轉化，以投資收益作為公眾財政的補充來源，彌補體制轉軌中積累的必須由財政支付的歷史欠賬和民生需求。一方面需要補充社會保障資金的不足，保住社會底線；另一方面需要補充社會公益性資金，減少社會不公，促進區域性協調發展。

重視發揮社會保障基金的作用

上世紀90年代的中后期以前，在國有企業成本中未曾計提養老金，這部分資金留在企業中用于再發展，職工養老金投入和增值成為國有企業凈資產中的一部分。因此，劃撥部分國有資本償還國家對老職工的社會欠賬是一件擬議已久、沒有實現的大事。償還社保基金的歷史欠賬可以保持社會保障體系的可持續性，解除老職工的后顧之憂。這也是我國應對人口老齡化的重要舉措；有助于克服我國資本市場投資者以散戶為主的缺陷，將大大增強機構投資者的資本實力；黨的十五大曾提出努力尋找能夠極大促進生產力發展的公有制實現形式，社保基金就是一種良好的公有制實現形式，它將有利推進國有資產管理體制的改革和公司治理結構的改善。

建立國有資本管理體制的幾個問題

轉向“管資本”就必須改革既有國有資產管理體制，使之適應市場經濟的要求，有兩件事必須做：一是建立以財務約束為主線，有效的國有資本委托代理體制，可以設立具有相關聯但是管理不同的管理、監督、運營三個層級的體制，并在制度上要做到政資分開、政企分開；二是做到所有權與經營權分離，所有權到位但不越位不錯位。對于國有資本的管理職能，應該將分散在多部門的國有資本公共管理職能歸集到政府，確保從全局出發來制定國家所有權政策，避免各個部門繼續把國有企業作為行使職能的工具和抓手；國有資本的監管部門應該以國家直接出資設立的國有資本投資公司、運營公司，作為它的管理對象；國有資本投資運營機構可以將其分為兩類：一類是收益性的投資運營公司，應該以國有資本為主體占絕大部分，應該去行政化、去工具化，聚焦投資回報。另一類是政策性投資運營公司，應當局限于市場失靈的領域，實現某些政策目標。兩類投資運營機構分設的目的是盡量避免因實現目標相互沖突而造成資本的低效率。

改革國有資產的監管方式

國有資產監管機構承擔國有資本出資人的職能，管人、管事、管資產的行政化管理轉向管資本，有幾個要點：一是明確界定監管機構的監管對象；二是清晰界定監管機構的職責和履職方式，監管機構代表國家所有者，對國有資本獨資的投資運營公司履行出資人職能，不干預投資運營機構和監管企業的經營權；三是將分散在黨政機關事業單位管理的企業的國有資本納入經營性國有資產集中統一監管；四是每年向政府報告國有資本經營狀況，與財政部門合作編制國有資本經營預算，這必須取得政府批準，接受政府的審議和監督。

投資運營機構的屬性和運作機制

投資運營機構是政府和市場之間的界面，政企分開、政資分開、所有權與經營權分離主要通過投資運營機構的隔離和銜接實現，國有資本的功能轉換和效率提升主要是通過投資運營機構的有效運營實現。因此，理清相關的屬性和運作機制至關重要。第一，投資運營公司是國有資本注冊的獨資金融性公司，按照公司法建立公司治理機構，董事、董事長可以由國家所有權機構委派和管理，公司要保持必要的獨立性，專業投資經理人在市場中選聘，實行市場化的薪酬激勵；第二，投資運營公司沒有行政權，沒有行政監督權，不承擔政府對其下屬企業的市場監管和行政管理等權能；第三，以獲取最高回報，保證資本效率和安全為主要責任，不刻意追求對產業和企業的控制，對于個別國家認為需要控制的，可以與其他國有投資機構共同持有，規避一股獨大的弊端和風險；第四，投資運營活動可以由該機構進行，也可以委托有良好誠信記錄和業績的基金進行；第五，每年向出資人機構股東報告工作，投資分紅收益按照章程上交財政，接受第三方審計評估；第六，政策性功能的投資運營機構，根據需要可以有適當區別。

發展混合所有制應實現的目標和進一步改革

十八屆三中全會把發展混合所有制提到突出重要的位置，一個重要原因是國有企業改革所設定的很多目標都需要通過發展混合所有制來實現。要發展混合所有制，就要實現四個目標：一是混合所有制是從管理企業轉向管資本的一條重要途徑。在股權結構你中有我、我中有你，而且股權比例可以動態變化的情況下，政府直接干預實體企業的依據消失，從管企業轉向管資本順理成章；二是促進消除所有制鴻溝，建立公平競爭的環境，政府應該弱化直至取消按企業所有制成分區別對待的政策，促進實現各類企業權利平等、機會平等和規則平等；三是提高全社會資本的流動性和效率，各類資本的交叉持股可以打破資本跨所有制和跨區域流動的壁壘，改變資本按所有制和區域被板塊化的狀況，增強資本流動性；四是促進改善公司治理，發展混合所有制必須將融資需求和轉制需求并重，注意形成良好的股權結構。

“管資本為主”的兩種理解，兩種做法，兩種結果

一些重要文件中把管資本和管企業的概念混雜在一起，監管機構除了管企業還要管資本，使企業不知所措。實際上，目前對“管資本為主”有兩種理解：一種理解認為，“管資本”是指國家所有權機構直接監管的對象由“企業”轉變為“資本”。實現這個轉變的前提是國有資產必須由實物形態的“企業”，轉換成價值形態的“資本”。否則就沒有“資本”這個對象可供監管。資本化后，出資人機構監管的對象就是國有資本投資運營機構，與實體企業不再有直接的產權關系，也無權穿越投資運營機構干預其投資的公司，政企分開將順理成章。另外，“管資本為主”是指在競爭性領域的國有資產應逐步盡數資本化、證券化，使其富有流動性，解脫與特定企業的捆綁關系：企業自主決策做強做大、國有資本追求投資收益有進有退。由此構成了相關但不受約束的兩個自由度。頂層國有企業整體公司制改制需要一個過程，在這期間監管部門仍需“管企業”。但主要精力應轉向做好兩件事，一個是推進頂層國有企業的整體改制；另一個是深入研究管資本的體制框架、實施方案以及政策措施。

另一種理解認為管資本為主，是在繼續強化對未轉制企業的管人、管事、管資產的同時，還要把監管擴展到這些企業可以運作的“資本”，包括重點管好這些企業的“國有資本布局”等。這種理解的要點是監管機構管企業的體制不變，范圍進一步擴展。帶來的結果是長期困擾我們的那些體制性問題無法解決，將繼續在“一管就死、一放就亂”中兜圈子。

科學界定“國有企業”，把握企業轉制的方向

目前政府文件和媒體都籠統地把市場主體稱作“企業”，把與國有資產有直接或間接關系的統稱“國有企業”。這種稱謂上的混淆，造成了概念混淆、政策混淆。監管部門根據需要不斷出臺改進和加強國企管理的規定，但對所指的“國有企業”卻沒有準確的界定。是針對所有“被稱作國有企業”的范圍，還是只針對按企業法注冊的那些企業？如果要求國有投資的“公司”或穿越“國有企業”要求其投資或控股的“公司”都照章執行管“國有企業”的規定，這就把現代公司制度拉回到了傳統“國有企業”，使兩種企業制度各自清晰的屬性變得模糊。國企“轉制”的關鍵是“轉”，就是由企業法調節轉向公司法規范。在這過程中清晰界定兩種企業制度十分重要。因為這涉及政企關系的轉軌、監管制度的轉軌、治理結構的轉軌。政策制定和執行中的混淆，搞不好會使國企轉制走過場。

為此，在強化國有資本所有權管理的同時，對市場主體的分類和稱謂應及時由“所有制”轉向遵循的企業制度：依照企業法調節的企業仍稱作“國有企業”，按公司法調節的統稱作“公司”。理清這些概念才能準確把握政策、把握改革的方向。