新型城鎮化建設背景下的寧夏PPP模式發展研究

PPP(Public-Private Partnership)模式在我國新型城鎮化建設中發揮著越來越重要的作用。通過PPP模式，可以充分調動社會資金參與公共設施和工程項目的建設，不斷提高政府資金的使用效率，實現地方政府花小錢辦大事，滿足新型城鎮化建設中所需的公共服務而惠及百姓民生。基于此，本文通過對PPP項目的調查和分析后發現：在寧夏推廣和運用PPP模式還普遍存在地方政府財力不足、項目吸引力低、前期程序繁瑣費用高、相關人才資源匱乏等問題。對此，本文積極探尋合理有效的解決路徑，以進一步發揮PPP模式在寧夏新型城鎮化建設過程中的優勢作用。

一、PPP模式的特征

PPP是政府與社會資本合作的模式，社會資本通過與政府開展合作參與到社會基礎設施、公共工程與公共服務領域建設之中。在合作過程中，非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品服務和服務，從而使合作各方達到比單獨行動預期更為有利的效果。

PPP項目類型多樣，主要為城市基礎設施及公共服務領域的定價機制透明、有穩定現金流的項目，如：軌道交通、城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊等這類以“使用者付費”為特征的經營性項目。其盈利主要來源于三個方面，一是項目的運營回報，也是最主要的收益來源，包括使用者付費和工程利潤；二是補償項目投資匯報，即在項目收益不達預期時，給予投資者額外項目收益作為補償。三是低成本融資提高整體利潤，項目可以通過發行低成本的企業債達到降低融資成本的目的。

從廣義范疇看，PPP運作模式主要包括：建設-運營-轉移(BOT)，轉讓-運營-移交(TOT)，改建-運營-移交(ROT)，建設-擁有-運營-移交(BOOT)等模式。其典型結構是政府部門通過政府采購的形式與中標單位組建的特殊目的公司簽訂特許合同(特殊目的公司一般是由中標的建筑公司、服務經營公司或對項目進行投資的第三方組成的股份有限公司)，由特殊目的公司負責籌資、建設及經營。政府通常與提供貸款的金融機構達成一個直接協議，這個協議不是對項目進行擔保的協議，而是一個向借貸機構承諾將按與特殊目的公司簽訂的合同支付有關費用的協定，這個協議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構的貸款。采用這種融資形式的實質是：政府通過給予私營公司長期的特許經營權和收益權來加快基礎設施建設及有效運營。

綜上所述，在新型城鎮化建設背景下，地方政府在推進城鎮化建設過程中運用PPP模式開展基礎設施建設，能夠滿足建設中所需的公共服務，起到有效化解地方政府存量債務，減少地方政府增量債務的作用。

二、實證分析——以寧夏為例

(一)全區PPP項目總體發展情況。根據財政部PPP 中心網站顯示，2016年末，寧夏全區入庫PPP項目總量共有72個，涉及項目總金額1736億元。項目主要涉及涵蓋了交通運輸、生態環保、市政工程、養老服務、醫療衛生、教育等領域。寧夏全區PPP項目數量和總金額約占全國的1%左右。

(二)各地區間PPP項目數量差異較大。寧夏地區的銀川、吳忠、中衛三個城市的PPP項目數量位居寧夏地區前列，項目合計60 個，占入庫項目總數的83.3%；項目總金額1461億元，占全部總投資需求的84.2%。其中：首府銀川市PPP項目共有36個，占入庫項目總量的50%，與其他四個地級市差異明顯。(見表1)

表1　寧夏地區PPP項目分布情況一覽表　單位：億元

(三)部分地區PPP項目“消化”難度大。寧夏地區72個PPP 項目中有50個項目處于識別階段，占項目總量的69.4%，涉及金額占全部項目總金額的80.6%。分地區看，部分地區識別極端項目數量或金額占比較大，政府可能面臨著短期內較大的吸引社會資本壓力，有可能造成PPP項目“消化不良”，相較之下，固原和物種兩個地區PPP模式“消化”壓力較小。(見表1)

三、寧夏開展PPP項目存在的問題分析

根據上文對寧夏發展PPP模式的現狀可以看出，受區域發展不平衡、經濟基礎薄弱、資源稟賦條件差等因素的影響，在寧夏推廣和應用PPP 模式過程中還面臨著許多問題和困難。

(一)PPP項目吸引力低、落地難。在新型城鎮化建設不斷加快的大背景下，寧夏地方政府部門對基礎設施建設的需求一直較為旺盛，但是受市場規模較小、經濟發展滯后、金融環境基礎薄弱等因素影響，規模開發經濟成本較高，規模經濟效益不高，盈利空間有限，PPP項目對社會資本的吸引力低。而且作為西部欠發達地區，寧夏的公共預算收入十分有限，高度依賴于中央的轉移支付，若要保障社會資本合理收益，地方政府不得不進行大量的財政補貼，加劇地方財政支出壓力。

(二)部分公共服務領域推進難度大。目前，全區積極推進實施的PPP項目主要集中在交通、污水處理等具有收費性質的經營項目。這些項目依靠使用者付費就可以保障投資的回報，比較受社會資本的歡迎。但是，公益性項目中的健康養老、體育健身、文化設施等項目則因盈利能力不足，導致社會資本缺乏參與熱情。

(三)PPP項目前期工作時間長，程序繁瑣成本高。實施PPP項目是一個系統工程，其復雜程度和專業程度均特別高。按照財政部《政府與社會資本合作操作指南(試行)》，PPP 項目操作共5大流程、19個步驟。從項目識別到項目移交過程中，涉及諸多環節。特別是在項目的最初階段，需要充分考慮項目的可融資方式和地方財政是否有能力承擔的問題，并要評估比較傳統方式與PPP方式之間的效率，確定是否合適采用PPP模式。除此之外，還需要聘請專業咨詢機構，編制實施方案和財務模型，并組織專家對方案進行評審論證。因此，從經濟效益角度考量，一些擬采用PPP方式開展的市政基建項目，往往因為前期工作耗時長、程序繁瑣、費用成本過高而不能上馬。

(四)觀念保守，專業人才嚴重匱乏。一方面，一些單位和部門對創新發展的理念認識不足，嚴重依賴政府直接投資去干項目，對PPP模式認知度不高，缺少一個清晰完整的概念，對PPP模式的操作規范和流程了解不夠透徹，缺乏更多深入細致的分析。另一方面，PPP項目涉及金融、會計、法律等專業知識，專業性很強，而且在不同領域和行業采用的PPP模式也多種多樣，每種模式均有其各自的特點，這對相關部門具體操作人員的業務能力和創新能力提出了很高的要求，但在實際工作中有關人員掌握和運用政策的能力不足，缺乏主動，創新不夠，影響了工作的推動。

(五)缺乏履約精神，影響了PPP項目推進。由于PPP項目投資規模相對較大，回收周期長，政府和社會資本雙方的履約精神至關重要，也是項目順利推進的前提和保證。但是寧夏地區經濟總量小、財力薄弱，社會資本對政府履約精神和能力有所顧慮，導致項目推進緩慢，不利于PPP模式在寧夏的應用和發展。

(六)宣傳引導工作不深入。調查發現，地方政府相關部門對PPP項目的宣傳引導不夠深入，對現有的PPP項目宣傳手段較為單一，缺乏主動服務意識，缺少全方位的宣傳手段，推介力度不夠，不注重宣傳形式的實際效果。同時，缺乏PPP項目成功經驗總結及典型案例引導手冊或培訓，供擬參與企業參考學習。

四、寧夏推動PPP項目健康發展的政策建議

為了進一步推動PPP模式在寧夏地區的發展，實現政府與社會資本的深度融合，筆者從六個方面提出改進和完善建議。

(一)打破思維慣性，搶抓機遇。開展PPP項目，作為經濟新常態下一種新的項目投融資模式，地方政府相關部門要進一步提高思想認識，深入理解開展PPP項目的重要意義和作用，切實增強工作的責任感和緊迫感，主動研究PPP項目的特征、實施原則、合作模式等，加大培訓學習力度，吸收掌握經濟發達地區的先進經驗和做法，按照積極穩妥的原則，合理確定地方PPP項目，引領地區經濟發展。

(二)抓好優質項目儲備，實現精準發力。社會資本如果看不到投資回報，PPP項目就很難引起投資的興趣。因此，地方政府相關部門要精心做好PPP項目的前期儲備工作，實現精準發力。結合地區發展實際和專家指導，以項目成熟度高、可操作性強、投資規模大、回報區間平穩為原則對項目進行嚴格篩選，吸引社會資本的投資興趣。同時，要推動PPP項目與資本市場深化發展相結合，依托各類產權、股權交易市場，通過股權轉讓、資產證券化等方式，豐富PPP項目投資退出渠道，增強PPP項目的流動性，提升項目價值和項目吸引力。

(三)建立并聯機制和專項補貼基金。PPP項目程序復雜，可由政府牽頭，本著信息共享、多方聯動、無縫對接、合力推進的原則，建立并聯審批機制。在遵守程序、科學論證的基礎上，加快推進規劃選址、用地預審、環評審批、審批核準等前期工作，協調落實建設條件，暢通審批綠色通道，加快項目前期工作。同時，建立自治區級財政專項基金，對重點PPP項目的前期費用給予一定額度補貼。

(四)加強人才培養和引進力度。PPP項目人才的嚴重匱乏已經成為制約PPP項目發展的一個重要因素。因此，為了進一步推動PPP項目在寧夏地區的發展，要采取“走出去”“請進來”的方式加快相關人才的培養和引進。鼓勵各類市場主體加大對相關人才的培養力度，探索建立政府部門、高校、企業三方聯合的人才培養機制，派員向東部沿海經濟發達地區學習PPP項目發展先進經驗，并高薪吸引優秀人才向寧夏地區流動。同時，鼓勵政府統籌整合社會各界專門力量，為PPP政策研究、項目論證、實際操作、業務培訓提供全方位的專業支持，將PPP模式推廣工作做到“專人、專崗、專職、專業”。

(五)規范合作關系，強化履約精神。在PPP模式中政府、民營合作雙方的角色和責任會隨項目的不同而有所差異，但是政府的總體角色和責任是為大眾提供優質的公共設施與服務。因此，地方政府在合作中應從保護和促進公共利益的立場出發，通過規范合作關系，嚴格遵守市場經濟的契約精神，按合同辦事，保障經營者合法權益，實現合作雙方共贏。

(六)強化宣傳，注重示范引領。一是地方政府要組織相關部門對項目進行廣泛宣傳。通過會議、文件、報紙、電視等不同媒介開展宣傳活動，并通過項目推介會、銀企洽談會的方式推送地方優質PPP項目。二是要選取國內其他地區一至兩個典型PPP項目的成功案例及時進行成功經驗總結和案例引導，實現經驗復制和推廣，逐步形成以點帶面的示范效應，使PPP模式在寧夏地區能夠積極、穩妥、有序推進，不斷發揮PPP模式在新型城鎮化建設過程中的優勢作用。