基于霧霾防治視角的大氣環(huán)境審計(jì)研究

趙慧琪 李宏欣

近些年我國(guó)多地受霧霾籠罩，大氣污染治理任務(wù)艱巨。2017年10月中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)要求著力解決突出環(huán)境問題，持續(xù)實(shí)施大氣污染防治行動(dòng)，打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)。大氣污染防治審計(jì)不僅是審計(jì)部門的職責(zé)所在，更關(guān)系著國(guó)泰民生，因此實(shí)施大氣環(huán)境審計(jì)工作勢(shì)在必行。

一、我國(guó)大氣環(huán)境審計(jì)的現(xiàn)狀分析

（一）審計(jì)主體以政府機(jī)關(guān)為主

我國(guó)的政治體制獨(dú)具特色，國(guó)務(wù)院是政府審計(jì)機(jī)關(guān)的上級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，政府審計(jì)機(jī)關(guān)主導(dǎo)大氣環(huán)境審計(jì)的開展。1998年，我國(guó)專職的環(huán)境審計(jì)部門，即農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計(jì)司成立，目前已發(fā)展至擁有五千多名政府審計(jì)人員；2003年，我國(guó)大氣環(huán)境審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)組織——環(huán)境審計(jì)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組成立，要求將環(huán)境審計(jì)擴(kuò)展至空氣污染防治領(lǐng)域；2015年發(fā)布的《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》明確將空氣污染防治審計(jì)確定為重要試點(diǎn)。

（二）審計(jì)對(duì)象以財(cái)政資金、企業(yè)減排治理為主

我國(guó)政府審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)審計(jì)并監(jiān)督環(huán)境保護(hù)部門的財(cái)政收支、環(huán)保稅費(fèi)的征收、管理和使用的情況等項(xiàng)目，因此我國(guó)環(huán)境審計(jì)的主要內(nèi)容大多集中在政府大型的生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金審計(jì)、大型的環(huán)保項(xiàng)目的專項(xiàng)審計(jì)以及企業(yè)節(jié)能減排審計(jì)等合規(guī)性審計(jì)，即主要監(jiān)督企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是否遵守現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)法律和法規(guī)。

（三）審計(jì)依據(jù)以國(guó)家環(huán)保法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)為主

我國(guó)有關(guān)環(huán)境法律法規(guī)主要包括 《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《消耗臭氧層物質(zhì)管理?xiàng)l例》等；我國(guó)大氣環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)包括大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、大氣固定源污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、大氣監(jiān)測(cè)規(guī)范和方法以及地方政府和環(huán)保部門或者企業(yè)結(jié)合具體情況制定的相關(guān)規(guī)范性文件。上述這些環(huán)境法規(guī)、環(huán)保政策、方針以及標(biāo)準(zhǔn)為我國(guó)霧霾治理審計(jì)提供一定的執(zhí)行依據(jù)。

（四）我國(guó)大氣環(huán)境審計(jì)成效差強(qiáng)人意

2015年中國(guó)清潔空氣聯(lián)盟秘書處發(fā)布的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施的投融資需求及影響》分析報(bào)告指出由于我國(guó)京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域大氣環(huán)境審計(jì)存在如審計(jì)制度不完善、審計(jì)體系不協(xié)調(diào)、審計(jì)信息公開披露不充分、審計(jì)技術(shù)和手段落后以及審計(jì)專業(yè)人才匱乏等問題。總體來看，我國(guó)環(huán)境審計(jì)對(duì)空氣污染治理應(yīng)有的制約和促進(jìn)作用不明顯，大氣環(huán)境審計(jì)整體收效不佳。

二、我國(guó)大氣環(huán)境審計(jì)存在的問題

（一）大氣環(huán)境審計(jì)主體單一

我國(guó)的大氣環(huán)境審計(jì)以政府環(huán)境審計(jì)為主，審計(jì)工作容易因權(quán)責(zé)分配模糊、人際關(guān)系和行政干涉等影響并限制大氣環(huán)境審計(jì)的客觀公正性；此外，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)人員仍然以財(cái)務(wù)審計(jì)專業(yè)為主，缺少環(huán)境科學(xué)專業(yè)背景知識(shí)的儲(chǔ)備，審計(jì)人員的綜合素質(zhì)無法滿足有效開展環(huán)境審計(jì)工作的需要。

（二）大氣環(huán)境審計(jì)內(nèi)容單薄

我國(guó)大氣環(huán)境審計(jì)偏重開展環(huán)保資金財(cái)務(wù)收支審計(jì)和重點(diǎn)項(xiàng)目的專項(xiàng)審計(jì)，而對(duì)于大氣環(huán)境績(jī)效審計(jì)開展力度不夠，缺乏審計(jì)資源整合意識(shí)；其次，我國(guó)大氣環(huán)境審計(jì)僅限于事后審計(jì)的消極防范而非預(yù)防，未充分發(fā)揮環(huán)境審計(jì)在資源管理與環(huán)境保護(hù)中的積極作用。總的來說我國(guó)大氣環(huán)境審計(jì)內(nèi)容不全面、不深入，研究領(lǐng)域較為局限。

（三）缺乏對(duì)大氣環(huán)境審計(jì)的專門立法

雖然我國(guó)大氣環(huán)境審計(jì)環(huán)境保護(hù)方面的法律、法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)已有了一定數(shù)量和質(zhì)量的成果，但我國(guó)大氣環(huán)境審計(jì)的法律法規(guī)體系不完善，尤其缺乏對(duì)大氣環(huán)境審計(jì)的專門立法，并很少關(guān)注環(huán)境審計(jì)政策的選擇、審計(jì)立法與準(zhǔn)則、環(huán)境審計(jì)的程序與方法等應(yīng)用或?qū)崉?wù)研究，缺乏對(duì)實(shí)施大氣環(huán)境審計(jì)的具體指導(dǎo)措施和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，大氣環(huán)境審計(jì)依據(jù)不夠充足。

（四）大氣環(huán)境審計(jì)技術(shù)與方法缺乏多樣性

近些年我國(guó)部分學(xué)者在大氣環(huán)境審計(jì)技術(shù)方法上不斷探索，跳出傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)方法、程序的禁錮，從最初的靜態(tài)評(píng)估發(fā)展到運(yùn)用環(huán)境專業(yè)知識(shí)進(jìn)行持續(xù)、動(dòng)態(tài)評(píng)估。但是國(guó)內(nèi)大氣環(huán)境審計(jì)大部分主要還是采用傳統(tǒng)的規(guī)范研究方法進(jìn)行定性分析，缺乏對(duì)大氣環(huán)境審計(jì)進(jìn)行深入調(diào)研，且綜合應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科的理論對(duì)環(huán)境審計(jì)進(jìn)行分析研究的能力較差，缺乏創(chuàng)新性和多樣性。

三、加強(qiáng)我國(guó)大氣環(huán)境審計(jì)的對(duì)策

（一）加強(qiáng)我國(guó)大氣環(huán)境審計(jì)主體的協(xié)同效應(yīng)

首先，應(yīng)加快我國(guó)審計(jì)治理主體由政府主導(dǎo)型向政府、企業(yè)內(nèi)部審計(jì)、社會(huì)審計(jì)(會(huì)計(jì)師事務(wù)所為主)為主的共同治理模式的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)三者的合理互動(dòng)和優(yōu)化整合，推動(dòng)立體的、全方位的多元審計(jì)體系；此外我國(guó)應(yīng)重點(diǎn)培養(yǎng)精通大氣環(huán)境審計(jì)的復(fù)合型專業(yè)人才，考慮通過開展專題和會(huì)議講座、定期培訓(xùn)、舉辦各種案例及競(jìng)賽活動(dòng)，培養(yǎng)大氣環(huán)境審計(jì)人員不斷朝著專業(yè)背景多元化方向發(fā)展。

（二）豐富我國(guó)大氣環(huán)境審計(jì)的內(nèi)容

今后的學(xué)術(shù)研究應(yīng)當(dāng)在基礎(chǔ)理論研究的基礎(chǔ)上進(jìn)一步構(gòu)建并完善指導(dǎo)大氣環(huán)境審計(jì)實(shí)踐的環(huán)境審計(jì)理論框架，建立起一套適合我國(guó)國(guó)情的大氣環(huán)境審計(jì)內(nèi)容體系。此外，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合財(cái)政審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)積極開展全面的大氣環(huán)境績(jī)效審計(jì)，加大審計(jì)監(jiān)管力度，推進(jìn)大氣環(huán)境審計(jì)資源有效整合。

（三）加快大氣環(huán)境審計(jì)專門立法

我國(guó)立法機(jī)關(guān)應(yīng)立足國(guó)情，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，加快制定專門的環(huán)境審計(jì)法律法規(guī)，推動(dòng)環(huán)境審計(jì)走向制度化、規(guī)范化的道路，完善大氣環(huán)境審計(jì)法律體系。同時(shí)應(yīng)借助新聞媒體等輿論力量，加強(qiáng)大氣環(huán)境審計(jì)和環(huán)保事業(yè)的宣傳力度，培養(yǎng)社會(huì)公眾遵守、維護(hù)、宣傳環(huán)境保護(hù)律法規(guī)的責(zé)任意識(shí)。

（四）創(chuàng)新大氣環(huán)境審計(jì)技術(shù)與方法

應(yīng)立足于我國(guó)的實(shí)際情況，綜合運(yùn)用案例分析、實(shí)地研究、問卷調(diào)查、經(jīng)驗(yàn)分析、實(shí)驗(yàn)研究等多種方法進(jìn)行大氣環(huán)境審計(jì)，并要合理借鑒國(guó)外先進(jìn)的技術(shù)和方法，如運(yùn)用環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)等相關(guān)理論進(jìn)行邏輯推理，收集大量且全面的與大氣環(huán)境審計(jì)相關(guān)的數(shù)據(jù)并運(yùn)用數(shù)理模型進(jìn)行推演證明，從而加大實(shí)證及案例研究的力度，不斷創(chuàng)新大氣環(huán)境審計(jì)方法及技術(shù)。

綜上所述，我國(guó)霧霾現(xiàn)象頻發(fā)，空氣污染狀況嚴(yán)峻，大氣環(huán)境審計(jì)研究處于初步探索階段，審計(jì)的實(shí)際成效與預(yù)期效果有較大差距。但相信未來在我國(guó)政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，依靠審計(jì)機(jī)構(gòu)客觀公正地審查和監(jiān)督，加快立法部門制定專門大氣環(huán)境審計(jì)法律的步伐，鼓勵(lì)企業(yè)積極配合并完善內(nèi)部控制體系，提升社會(huì)公眾環(huán)保意識(shí)，我國(guó)大氣環(huán)境審計(jì)工作將會(huì)順利開展，霧霾治理將會(huì)取得豐碩成果，最終實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境的和諧與統(tǒng)一。