基本養老保險統籌內部控制活動探究

李 俠

一、引言

人民銀行是我國的中央銀行，兼具“機關”和“銀行”雙重性質，是一個特殊的金融機構，經國務院批準同意，人民銀行基本養老保險實施系統統籌。2015年初，國發〔2015〕2號文發布，意味著機關事業單位養老保險改革正式啟動，在此背景下，人民銀行分支行的基本養老保險系統統籌仍將在一段時間的過渡期內繼續存在。基本養老保險統籌（以下簡稱“統籌”）對保障工作人員退休后的基本生活，維護社會穩定起到了重要作用。人民銀行各分支行的養老保險統籌機構是養老保險管理、經辦和服務的主體，對于維護統籌基金安全負有直接責任，因此，加強和完善統籌機構內部控制，特別是有效落實各項控制活動，對統籌機構具有重要意義。

本文重點考察了內部控制要素中的“控制活動”，分析了基本養老保險統籌內部控制中控制活動的現狀，借鑒《企業內部控制基本規范》及《小企業內部控制規范（試行）》（以下簡稱“兩個規范”）中的內部控制措施，結合統籌機構的具體實踐，立足實際，將控制活動分為與控制目標緊密聯系的四大類別，分析現狀，并提出相應的建議，以促進基本養老保險統籌內部控制目標的實現。

二、“控制活動”的內涵

“兩個規范”將內部控制要素分為內部環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內部監督。控制活動是指企業根據風險評估結果，采用相應的控制措施，將風險控制在可承受度之內。可見，控制活動的目的是為了控制風險，是風險評估結果的直接運用，或者說，風險評估的目的就是為控制活動的確定提供客觀、合理的依據。同時，“內部環境”這一要素也需要借助具體的“控制活動”才能最大限度的發揮其作用。因此，“控制活動”是內部控制要素中最關鍵的要素，是將內部控制落到實處的最基本的措施。

控制活動的分類并不唯一。“兩個規范”中都列示了不相容職務分離控制、授權審批控制、會計系統控制、財產保護控制，此外，小企業還有單據控制，大中型企業則涉及預算控制、運營分析控制和績效考評控制等。因此，“控制活動”的制定和實施應根據各機構的實際情況，以風險為導向，考慮成本效益，結合風險應對策略，綜合運用各種措施，以確保內部控制體系能夠持續有效運行。

人民銀行基本養老保險統籌機構內部控制的目標應包含合理保證統籌業務運行合法合規、統籌基金資產安全和財務報告信息真實完整可靠等。根據控制活動與相關目標的性質，可將統籌機構的控制活動分為合規類控制、基金安全類控制、財務報告準確類控制和運行效率類控制四大類別。

三、基本養老保險統籌機構內部控制活動現狀及問題分析

（一）內部控制建設現狀

目前，分支行統籌機構內部控制建設呈現以下特點：一是初步建立了內控制度。為規范各級統籌機構的會計行為，加強對統籌基金的內部控制和管理，總行制定了《基本養老保險基金財務制度》和《基本養老保險基金會計核算辦法》，部分分支行也制定了《基本養老保險基金管理內控制度》。對基本養老保險基金征繳、基金支付、基金決算等一系列業務流程作出規定，內部控制制度基本建立。二是將統籌基金的安全性作為監督檢查的重點。統籌基金由總行統一管理，建立專戶，實行收支兩條線，專款專用。如收不抵支，出現基金缺口，則由上級統籌機構向總行申請進行撥補；如收大于支，出現基金結余，則應及時上劃，由上級統籌機構統一上劃總行。因此，各統籌機構一般都對統籌基金收、支、轉的各個環節作出了具體規定，明確每個崗位、每個工作人員的職責和權限，以防止任何單位和個人對統籌基金的擠占、挪用。三是尚未實現內部控制活動的電子化。目前，總行在分支行已推廣使用“基本養老保險統籌管理系統”，該系統可以實現在職及離退休人員的信息維護和傳遞、統籌基金收支結算、個人賬戶維護、統籌報表編制和綜合查詢等功能。然而該系統更傾向于日常業務處理，在內部控制的實施方面則很難發揮作用。也有部分分支行自主開發了賬務處理系統，實現了統籌基金在賬務處理環節的“授權審批”及“不相容職務分離”。但是，將這些系統有效整合，運用計算機軟件系統，實現對統籌業務的全流程電子化控制，仍然有待時日。

（二）控制活動存在的問題

從實踐看，統籌機構一般內設在人事部門，受到人員數量較少的限制，可能出現內控意識不強，重視程度不夠，導致對現有規章制度的執行力度不足，甚至有些具體的內部控制措施并未實施等情況。

1.部分業務的合規性仍需完善。一是不相容職務未實質分離。通常各機構的專職統籌人員僅有1人，部分機構因人力資源配置的限制，未配備專職統籌基金會計或出納人員，引發越崗代辦、不合理兼崗、部分事項復核環節缺失等風險。二是統籌機構工作人員因工作調動等原因離職，未按照規定進行業務交接的監交，未進行離崗稽核等。三是基金支出業務所需印鑒全部由一人保管，重要空白憑證未建立保管、使用、銷號登記薄等。

2.統籌基金的安全性仍存在隱患。一是授權審批不健全。如未經上級機構審批，擅自辦理職工基本養老保險基金轉移或個人賬戶一次性支付。二是未嚴格執行與銀行的定期對賬，導致賬實不符。三是職工調入、調出、死亡時，未及時維護、更新個人賬戶，導致個人賬戶的準確性、完整性受損。

3.財務報告的準確性仍需強化。一是經辦人員未按法律法規和基金財務會計制度進行賬務處理，造成會計憑證及賬簿要素不全等。二是會計人員未按要求編制統籌基金預算及決算報表，導致報表數據錯誤，無法如實反映基金收支及結余情況等。

4.機構運行的效率仍需提高。部分分支行尚未建立對統籌機構工作人員的績效考評機制，導致工作動力不足，責任心不強，將所有統籌業務集中到月末的幾天突擊處理，不僅差錯率高，而且難以有效應對突發事件，嚴重影響了統籌工作的效率和效果。

四、完善基本養老保險統籌內部控制活動的建議

統籌機構應對現有的內部控制措施進行梳理，分析可能存在風險的環節，并針對風險程度的大小采取相應的控制措施，使控制活動得到不斷優化和完善。

（一）立規矩，嚴管理，確保各項業務合法合規運行

一是加強人力資源配置，實現不相容崗位的實質性分離。統籌機構應根據業務需要設置工作崗位，至少應設置會計崗、出納崗、領導崗，如有條件，還可設立綜合管理崗。應至少配備3名統籌工作人員，其中專職人員不少于1人。可以一人一崗、一人多崗或者一崗多人，但是不相容崗位應做到實質性分離，包括：主管領導應負責審核、批準基金支付，會計負責賬務登記，出納負責款項劃撥、登記銀行存款日記賬，并不得兼管基金賬目的登記和會計檔案管理。二是統籌人員調整時，應遵循“先稽核，后離崗”的原則，由上級統籌機構組織稽核小組對其在崗期間的保險統籌業務執行情況進行專項稽核。稽核完成后，財會人員的交接，由統籌機構負責人監交；統籌機構負責人的交接，由單位負責人監交。三是規范印鑒、重空及統籌檔案管理。印鑒和重空須分別由專人保管，并經批準后方可使用。對統籌會計檔案、專業檔案和文書檔案等各類檔案，應由專人保管、專柜保存，并嚴格執行整理、立卷、歸檔、保管、查詢和銷毀制度。

（二）完善統籌基金安全性控制，杜絕安全隱患

一是建立健全授權審批控制。對于養老保險基金轉移和個人賬戶一次性支付等涉及基金支出的事項，必須明確審批程序、各崗位的權限范圍和相應責任，按規定報上級機構審批后才能劃款。二是按總行規定及時、足額籌集基本養老保險基金，按審批后的統籌項目和標準發放離退休人員的養老保險待遇，任何單位和個人不得擅自變更。三是進一步規范個人賬戶管理。統籌基金個人賬戶是職工參保繳費及養老金支付等信息的重要依據，關系到每位參保職工的切身利益，必須確保個人賬戶記錄的真實、準確和完整。首先，準確核定每位參保人員的繳費基數，每月與申報結算表和會計賬簿記錄的個人繳費額進行核對，年末與當年工資情況進行核對。此外，做好定期維護和保存，確保信息記載的完整準確。每月根據參保人員情況的變化，及時更新信息，每年末根據當年系統平均工資、記賬利率、單位繳費比例、個人繳費比例等參數，做好個人賬戶的年度結算。同時，基金轉入的人員，應根據其個人賬戶記載續建其個人賬戶；職工調出時，應督促本人及時辦理調轉手續；職工死亡或出國定居后，應及時辦理個人賬戶一次性支付。

（三）強化財務報告準確性控制

一是嚴格按照有關規定處理基本養老保險基金會計賬務，包括會計科目的設置和使用、會計核算方法、編制會計報表的種類和要求等。二是定期將會計賬簿記錄與實物款項、會計憑證等資料相互核對，保證賬賬、賬表、賬實相符。按要求及時、準確、完整地編制、審核和報送基金決算、預算及統計報表。三是加強對養老保險統籌管理系統的維護，妥善保存系統口令、密碼，并定期更換。定期對系統數據進行備份，確保系統和信息的安全性。

（四）構建績效考評控制機制

統籌機構應探索建立對統籌人員的績效考評制度。一是綜合考慮業務活動規范性、基金資產安全性、基金報表及相關數據的準確性等因素，選取適當考核指標，并根據規章制度要求和實際工作情況，科學設置各指標所占權重，形成考核指標體系。二是定期對統籌人員的業績進行考核和評價，評價結果力爭客觀、準確。將考核結果作為統籌人員評優評先等的依據，以激勵和促進統籌人員更好的履行工作職責，提升統籌工作質量。三是加大對違法違規行為的懲戒力度，適時建立問責制度，多渠道實現對統籌人員的行為約束，不斷提高統籌機構運行的效率和效果。