扶貧專項資金績效審計研究
——以甘肅省為例

王芳霞

（蘭州財經大學，甘肅 蘭州 730000）

一、扶貧資金績效審計研究的意義

自十八大以來，國家提出“兩個一百年”目標，努力實現人民的共同富裕，全國各省相繼開始大力推進扶貧項目，逐步縮小貧富差距。為了促進國家的扶貧發展項目，黨中央相繼制定了一系列與扶貧相關的政策，投入大量的財政扶貧資金，逐步推進扶貧項目。國家的這些政策不僅符合經濟新常態這一大的經濟環境，也是四個全面戰略布局和五大發展理念的重要體現。正因為國家如此重視扶貧項目，關注扶貧項目的進展，扶貧專項資金的管理和使用便成為扶貧項目的重點，加強扶貧資金的管理水平越發重要。提高扶貧資金的使用效率，關鍵在于加強績效審計水平和監督力度，不斷加強依法審計、全方位監督，才能更好的利用財政專項資金。另外，還應提高審計人員對專項資金的績效審計水平，逐步推進扶貧專項資金績效審計，改善我國扶貧專項資金績效管理水平，有效促進政府部門認真履行績效職責，準時、高效的完成精準扶貧的目標，早日實現共同富裕。

從甘肅省實際情況來看，貧困是甘肅的基本省情，與全國其他地方相比，貧困人數量大、連片特困區域多、貧困程度深的狀況尚未根本改變。據數據統計，甘肅省552萬貧困人口，全省58個片區特困縣、17個插花型貧困縣、6220個貧困村的129萬貧困戶。甘肅省貧困發生率居全國第二，僅次于西藏。而且，甘肅省地理環境也比較復雜，許多縣鄉都位于山區地帶，土地資源不足，耕地面積少，水資源極度匱乏，這些使得很多人民的生活陷入貧困水平。由于這些限制因素，甘肅省的扶貧發展之路并不順暢，精準扶貧的任務還很艱巨，要解決的問題還有很多，必須高度關注扶貧開發過程中資金的合理利用。

二、扶貧資金績效審計的審計目標和內容

為了有效開展審計工作，最重要的是要認識和理解所要求的審計目標。因為審計目標貫穿審計過程的始終，既是審計活動的方向和預期結果，也是理論與實踐相聯系的橋梁。通常專項資金績效審計目標分為經濟性、效率性和效果性目標，與精準扶貧工作相結合，便可得到扶貧資金績效審計目標。因此，本文認為，扶貧資金績效審計的目標就是在扶貧資金使用真實性、合法性和合規性的基礎上，評價扶貧資金經濟性、效率性和效果性的實現程度。其中，經濟性是通過審查與評價扶貧資金的取得、使用及管理是否節約及合理，改善資金管理，節約資源；效率性是對扶貧專項資金組織和管理中的投入與產出關系做出審查，優化組織系統和管理實施，達到高效率配置扶貧專項資金的目的；效果性是利用審查結果來評價既定目標實現程度，通過評價結果促進決策、組織和管理，從而進一步改善活動效果。本文基于對扶貧專項資金績效審計的目標和內容研究，其目的在于根據甘肅省扶貧實際情況，來探索適合甘肅省專項資金績效審計的方案框架，從而進一步提高工作效率，更好的幫助甘肅省完成扶貧任務。

三、甘肅省扶貧專項資金績效審計存在的問題

甘肅省正按照新時期的扶貧要求，加大財政資金的投入力度，合理利用扶貧專項資金，努力提高貧困人民的生活水平，減少貧困人口的數量，做到精準扶貧、精準脫貧，早日實現共同富裕。正是在這樣背景下，分析扶貧專項資金績效審計才顯得格外有意義。當前扶貧專項資金績效審計主要存在以下問題：

（一）重結果評價輕過程控制

目前，績效審計存在審計人員的能力不足，績效意識淡薄以及績效審計力度不夠等問題，如果要對績效審計的全過程實施內部控制，成本較大，而且政府審計機關資源不足，使得政府績效審計工作往往只重視最后得到的結果，而忽略過程控制，以結果來決定一切。因為相對于整個審計過程實施控制，結果評價往往更方便獲得，而且需要較少的人力物力，對審計人員來說更有利，因此，現實情況中他們更傾向于實施結果評價。但從專業角度來說，績效審計只關注結果評價而缺乏對整個過程的控制是遠遠不夠的。很多方面需要從過程控制入手，發現問題，而結果評價卻無法實現。例如，從扶貧專項資金的最初申請發放、合理分配到有效利用以及管理辦法往往會出現漏報、虛報和使用不當等各種問題，如果績效審計只關注結果評價，利用審計結果來評價扶貧資金使用的效率將很難發現這些問題，從而不能得出準確的結論。如果能有效利用內部控制來監督扶貧資金的使用情況，將大大減輕績效審計工作，同時也能更好的提高效率。因此，績效審計過程中的各項環節的有效控制對提高審計效率有著十分重要的作用。

（二）審計覆蓋范圍有限，還難以做到全覆蓋

甘肅省扶貧專項資金的績效審計主要關注貧困地區的經濟增長情況和扶貧項目的經濟效益情況，重點還集中在經濟效益方面，例如GDP的增長情況、貧困人民的收入水平，但這些只是扶貧項目成果的一方面，還達不到中央領導的預期設想，如對貧困地區的生活環境、基礎設施、技術培訓等方面很少涉及，這些同樣也是貧困地區發展中不可缺少的部分，審計工作也應當關注。對于甘肅省貧困地區的扶貧項目，不僅要從經濟上提高生活水平，更要注重整體效益，同時提高社會效益和生態效益。另外，目前的績效審計還缺少對扶貧資金相關政策的評價。對扶貧項目來說，政府的扶貧政策是行動指南、道路指引，對評價扶貧項目的具體實施情況，具有高度的指導意義。如果沒有詳細可行的政策作引領，扶貧開發就沒有清晰地目標，不可能做到精準扶貧。因此，也應把政策績效審計納入扶貧資金的績效審計范圍中。

（三）扶貧專項資金審計法律制度不夠完善

完善的法律規范是提高審計效率的保障，目前，與績效審計相關的法律制度體系還不完善，法律規范不夠完備，使得扶貧專項資金績效審計中有許多問題未能得到有效解決。例如，績效審計過程難以透明化、公開化，以及責任界限不清，這些問題的根源在于法律規范。由于扶貧資金績效審計監督的范圍不明確，使得追究制度不完善。同樣，扶貧資金績效審計范圍和概念的不確定，也導致了各地執行方式不一致，阻礙了審計工作的進行。審計責任不能落實到個人，項目負責人不但不會承擔審計責任，更可能互相推卸責任，導致審計漏洞，不能有效實現績效審計目標。由于審計機關受到當地政府的制約，審計機關的負責人可能又是被監督審查的對象，這使得績效審計工作受到很多障礙。正因為缺少相應完備的法律規范，審計工作的許多問題不能得到有效解決，影響了審計工作的效率和效果。因此，為了提高審計工作的有效性，更好的實施扶貧專項資金績效審計，必須建立有效的法律法規體系，完善與扶貧資金相關的政策法律法規，使審計工作在保持應有的獨立性和專業性的基礎上更好的為人民服務。

四、加強扶貧資金績效審計的建議

（一）重視過程控制，加強審計監督力度

在績效審計過程中，過程內部控制與結果評價發揮著同等重要的作用，二者缺一不可。因此，要求審計人員執行審計工作時不應只重視事后結果評價，更要注重審計過程的內部控制監督，全面關注扶貧資金的立項申請、合理分配、使用過程監督以及資金的有效利用，及時發現扶貧資金在管理使用過程中存在的問題，追查源頭，并進行有效監督和控制，防止問題進一步擴大，同時提出合理有效的改進建議。同時，在扶貧專項資金績效審計過程中，審計人員一方面要監督精準扶貧資金相關政策落實情況，另一方面還應檢查扶貧資金績效審計情況，循著資金流向，具體到項目資金撥付流程和使用管理都要按照政策要求，并進行全過程審計監督，將績效理念貫穿扶貧審計全過程。事實上，扶貧資金績效審計的初衷就是通過合理監督來控制扶貧資金的管理情況，防止出現虛報、漏報的問題，從而推動扶貧資金績效審計過程和結果的公開化和透明化，使扶貧專項資金真正的得到有效利用，用到實處，切實維護廣大貧困群眾的利益。

（二）統籌兼顧，實現審計全覆蓋

目前，大多數績效審計只關注經濟效益，很少做到審計全覆蓋，可局部審計得到的結果并不全面，全方位、多角度、有深度的審計理念是績效審計的根基。一方面要重視審計內容全覆蓋，即績效審計要以資金項目和政策績效為主要審計內容，分別圍繞資金的籌集、分配、管理和使用，以及項目的立項、建設、運營效果及相關配套政策的制定和執行結果，對扶貧資金的具體績效情況進行審計。資金項目績效審計關心具體實施中的問題，而政策績效審計關注體制、機制、制度層面的問題，以上兩方面應該結合使用。另一方面，實現評價指標全覆蓋，統籌兼顧經濟效益、社會效益和生態效益。扶貧資金績效審計不僅要考慮現實的經濟效益，更要重視未來會影響經濟效益的社會效益和生態效益，社會效益和生態效益也是績效審計不可缺少的內容。因此，在設計績效審計評價指標體系時，應建立一個綜合的、全面的指標體系。

（三）完善績效評價法律法規體系

為了確保扶貧專項資金績效審計目標的實現，必須完善與之相關的法律法規制度。法律法規完善既要加強內部規章制度建設，明確扶貧資金審計的監督范圍，還應制定科學合理的專項資金(如扶貧資金)審計準則、實施細則和其他規范，使得績效審計工作有法可依、有規可循，績效審計的效率將大幅度提高。同時，絕不能忽略對扶貧資金績效責任的問責力度，必須明確績效審計法律責任的范圍和類型，切實落實法律責任追究制度。只有建立完善法律法規體系，以法律規范作保障，提高審計機關的法律責任，才能提高扶貧資金績效審計的效果，增強對扶貧資金審計工作的監督和約束。