地方政府融資平臺轉型發展研究進展

凌 超

（湖南工業大學商學院，湖南 株洲 412000）

一、引言

近些年，國家各部委從融資規模、償債風險等方面加大了對地方政府融資平臺規模、投向、風險等方面的監管力度，地方政府融資渠道、融資規模及方式受限，難以滿足日益增長的城鎮化帶來的城市基礎設施建設資金需求。因此，加快地方政府融資平臺公司轉型發展，發揮地方政府融資平臺公司在城鎮化進程中城市基礎設施建設的作用，促進新型城鎮化規劃目標的平穩實現，對于地方政府融資平臺公司及城鎮化建設具有重要意義。中央集權的財政體制下地方政府財權上交、事權下放，使得地方政府在完善區域公共事業服務及公共物品建設方面存在壓力，未來城市基礎設施投資項目，根據宏觀政策規范指引，開展PPP等模式來緩解政府資金壓力并保障城市公用事業及服務的供給。

二、地方政府融資平臺發展困境研究現狀

地方政府融資平臺在促進城鎮化建設、緩解地方政府資金壓力方面存在利好，但是隨著國民經濟發展與落實民生的持續壓力，地方政府形成了對融資平臺公司的依賴性，形成較大規模的政府債務，李娜、雷良海、武傳德（2016）土地財政與地方政府融資平臺存在

相互依托的關系，土地財政為融資平臺提供資金來源及融資便利，刺激了融資平臺的迅速膨脹且極易引發償債風險；融資平臺以土地財政為依托，刺激了土地財政的進一步膨脹；岳意定、羅瓊（2016）新型城鎮化進程的推進及政府舉債的限制導致地方政府投資平臺數量的極度擴張，平臺數量眾多促使政府負債加重、運作不規范、資源浪費，盲目增加融資平臺數量以增加融資規模，存在潛在風險隱患大；胡潔瓊、雷良海（2016）當政府融資平臺與商業銀行管理者存在權責扭曲時，融資平臺為例加快基礎設施建設，大力發展融資平臺

并向商業銀行申請貸款；而商業銀行基于政府平臺特殊性的認識，擴大對其放貸規模，導致過度放貸。

在債務規模控制上，張平、周全林（2017）融資平臺公司的政府特定目的性公司身份，向金融機構舉債來滿足地方經濟建設的資金需求，但形成債務后，債務風險沿著地方財政赤字加大、償債困難、土地財政以來、地方政府瀕臨破產到債務風險向上級政府轉嫁的路徑

演變。任蕊（2017）地方政府融資平臺在財政支出高于收入的情形下，幫助地方政府實現資金融通、促進當地經濟發展起到重要促進作業，但存在產權與責任不明、規模增長過快、信息數據不對稱、多頭融資及過度授信、影響國家宏觀調控政策等風險。陸勇洲（2014）地方政府

融資平臺在籌集社會資金、建設城市基礎設施等方面起到積極作用，但目前融資平臺公司融資規模擴張迅速，投資回收周期長，償債風險高，一定程度上影響經濟結構調整。廖楚暉、田野（2013）運用因子分

析方法與SPSS對我國15個省會城市投融資多元化模式進行檢驗，結論顯示各地省會城市地方政府對投融資平臺的模式存在一定的差異，從而找出適合地方政府的有效投融資手段。

三、地方政府融資平臺轉型發展必要性研究現狀

地方政府融資平臺具備融資與投資的雙層作用，隨著融資規模擴大造成政府債務規模擴張，導致債務規模大且存在償債風險，許多學者已經認識到地方政府融資平臺轉型發展的必要性與，劉紅忠、史霜霜（2017）政府融資平臺經營缺乏有效的監督機制導致流動性風險較高與長期帶來利率期限溢價補償不足之間的矛盾導致資產負債的期限錯配，使得地方政府融資平臺顯著依賴于短期銀行借款，形成較為嚴重的結構性的清償風險。劉驊、盧亞娟（2016）地方政府融資平臺一方面借助政府信用擔保較為容易獲取大量建設資金，實現融資功能；另一方面代理政府投資基礎設施、發揮投資功能；這種雙重特性使得企業信用與政府信用捆綁，導致內部治理、資產管理及人本效率低，隱藏巨大的債務風險；李天德、陳志偉（2015）適度寬松的貨幣政策及城鎮化背景下，政府融資平臺債務擴模擴大、違規擔保、缺乏監督、政企不分，政府主導的經營模式、城鎮化對土地、產業及區域發展的優化升級、深化改革背景促使地方政府融資平臺必須轉型發展；徐鵬程（2017）地方政府融資平臺雖然在經濟和社會發展中發揮重要作用，但自身存在的問題可能引起煙草的風險，不僅會制約地方投融資平臺的發展，也可能危及金融和經濟穩定。張志勇（2017）政府融資平臺存在資本運作不規范、治理結構不完善、資產整合風險大、人才儲備欠缺、經營管理較粗放、地方政府管控嚴、政企協調難度大等缺陷，推進其轉型發展有助于防范區域金融風險、促進城市有序發展等意義。馬恩濤、陳媛媛（2017）地方政府“土地抵押+政府承諾”的方式使得融資平臺債務成為地方政府的或有債務，違反擔保法相關條款，增加了地方政府債務風險，必須按照市場化、專業化、規范化的要求推進轉型發展。

四、地方政府融資平臺轉型發展策略研究現狀

受限于監管政策、債務規模、融資渠道限制，引入社會資本是緩解當前融資平臺公司困境的方式之一，許多學者研究了政府與社會資本合作開發存在的問題、優勢及方法，李莉、鐘剛瓊、王劍（2016）地方政府融資平臺公司在轉型發展過程中，需要改變單一的依賴政府土地資產擔保的方式，發展有效擔保物、引入社會資本搭建PPP平臺，以公司資產作為有效擔保物來完善融資擔保制度擴大融資渠道。谷秀娟、李文啟（2013）地方政府融資平臺在城鎮化建設中發揮重要作業，但面臨公司治理結構不完善、違規擔保帶來的償債風險日益極大，銀行業金融極高對政府融資平臺公司信貸管理缺失、償債過渡依賴土地財政等問題，需要完善舉債融資機制促進融資多元化。姜宏青、于紅（2017）融資平臺轉型的總體目標應該服從于地方政府治理的目標，在實現轉型過程應體系多元主題的需求，完全結束政企不分、徹底去行政化，走市場化規范化道理，成為獨立的市場主體，實現自主決策、自主經營。

許多學者建議政府融資平臺立足現有模式積極引入PPP等公私合營方式，邢延輝(2017)政府融資平臺經歷了萌芽、起步、發展、快速擴張、清理規范、轉型等階段，受相關監管政策影響，融資平臺公司剝離政府融資功能并轉型發展，以“政府債券＋PPP”的地方政府舉債機制成為政府新型融資模式。周恩毅、劉陽晨（2017）當前我國城市社區公共物品供給PPP模式存在思想觀念落后、缺乏相關的法律法規和相應的制度安排、供給主體的供給范圍劃分不清、資金供給不足、供需不配、供給產品質量低劣、第三方監督機制缺失等問題，必須推進打破思想禁錮、合理界定政府供給職責、加強私人部門參與力度、創新城市社區公共物品供給模式、拓寬融資渠道等措施；李睿（2016）PPP模式能夠促進投資主體的多元化，拓寬融資渠道、加快融資體制改革，在緩解地方政府財政壓力、化解地方政府性債務風險、提供資金使用效率等方面起到積極作用，提升公共物品供給效率及質量。陳慧等人（2017）在土地整治PPP模式中政府與社會投資者存在博弈關系，社會投資者期望收益r＜機會成本時，政府扶持可以提高社會投資者積極性；社會投資者期望收益r＞機會成本時，社會投資者穩定參與但政府扶持力度下降，為順利推進土地整治PPP模式，建立土地整治PPP模式機理機制及反向約束機制。徐鵬程（2017）地方政府融資平臺要重新明確定位、完善政策法規、建立符合市場要求的管理體制和公司治理結構、界定政府和投融資平臺關系，完善和構建適應國情的地方投融資體系，使其在供給側改革中發揮更大的作用。

五、研究展望

隨著宏觀經濟對政府債務規模控制及公共物品供給模式創新，地方政府融資平臺轉型發展勢在必行，從現有研究成果來看，政府融資平臺從業者與學者已經認識到地方政府融資平臺轉型發展的困境及必要性，從風險防范、創新業務模式等方面給出了具體建議。綜合現有研究成果，以定性化理論研究為主，未來研究中需要加強定量化研究工具的應用，綜合評價地方融資平臺轉型發展的效率、轉型發展風險規避等方面。