行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題及對(duì)策分析

邱 日

（廣東省樂昌峽水利樞紐水力發(fā)電中心，廣東 韶關(guān) 512200）

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的基本內(nèi)容

為提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制，財(cái)政部在我國(guó)會(huì)計(jì)法和預(yù)算法的基礎(chǔ)上，制定了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，該規(guī)范的基本內(nèi)容為：

1.行政事業(yè)單位內(nèi)控的目標(biāo)和原則。行政事業(yè)單位建立與實(shí)施內(nèi)部控制的主要目標(biāo)是保證經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)，建立與實(shí)施的原則是全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性原則，以及單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)部控制負(fù)責(zé)的原則。

2.行政事業(yè)單位內(nèi)控的組織與方法。通過成立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組，由單位行政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)，定期對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。控制方法包括不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、預(yù)算控制、會(huì)計(jì)控制及信息內(nèi)部公開等。

3.行政事業(yè)單位內(nèi)控的控制層面和內(nèi)容。單位層面內(nèi)部控制包括確定內(nèi)部控制職能部門，建立健全內(nèi)控制度，并發(fā)揮財(cái)會(huì)、內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等崗位在內(nèi)部控制中的作用。業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制包括預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目和合同控制。

（二）行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制的現(xiàn)實(shí)意義

內(nèi)控規(guī)范實(shí)施以來，各級(jí)行政事業(yè)單位通過加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)，建立健全相關(guān)制度，貫徹執(zhí)行內(nèi)控規(guī)范，提升財(cái)務(wù)管理水平，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)穩(wěn)健高效，充分體現(xiàn)了行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制的現(xiàn)實(shí)意義。

1..內(nèi)部控制有助于提高行政事業(yè)單位依法行政的能力。行政事業(yè)單位是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和社會(huì)職能的管理組織，其行使職能的活動(dòng)都須符合法規(guī)政策的相關(guān)要求。特別是黨的十八大召開以來，我國(guó)提出了依法治國(guó)的戰(zhàn)略部署，行政事業(yè)單位通過實(shí)施內(nèi)控規(guī)范，實(shí)現(xiàn)依法自我約束和規(guī)范，提高了依法行政的能力。

2.內(nèi)部控制有助于提升行政事業(yè)單位管理水平。通過實(shí)施內(nèi)部控制，實(shí)現(xiàn)了單位財(cái)務(wù)管理和業(yè)務(wù)管理的有機(jī)融合，實(shí)現(xiàn)了單位工作流程的程序化、標(biāo)準(zhǔn)化和信息化。實(shí)現(xiàn)了工作機(jī)制和制衡機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制有機(jī)銜接，形成完整的制度體系。實(shí)現(xiàn)了單位全面管控、防范風(fēng)險(xiǎn)的需要。通過內(nèi)部控制，保障行政管理目標(biāo)，確保管理信息完整。

3.內(nèi)部控制有助于加強(qiáng)行政事業(yè)單位黨風(fēng)廉政建設(shè)。內(nèi)部規(guī)范強(qiáng)調(diào)權(quán)力制衡和風(fēng)險(xiǎn)管控，實(shí)施內(nèi)控規(guī)范有助于構(gòu)建完善的內(nèi)部控制制度，約束權(quán)力行使，利用制衡和監(jiān)督機(jī)制堵住管理漏洞，保證了國(guó)有資產(chǎn)的安全有效使用，加強(qiáng)了黨風(fēng)廉政建設(shè)，推進(jìn)了高效廉潔服務(wù)型政府的建設(shè)步伐。

二、目前行政事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范實(shí)施存在的主要問題

（一）依法行政意識(shí)淡薄，內(nèi)控規(guī)范難以落實(shí)

我國(guó)行政事業(yè)單位由于長(zhǎng)期受到體制、性質(zhì)以及觀念的影響，行使行政管理職能時(shí)帶有很強(qiáng)的功能性和目標(biāo)性，但由于缺少先進(jìn)管理理念，內(nèi)控意識(shí)淡薄，實(shí)現(xiàn)了管理目標(biāo)的同時(shí)沒有進(jìn)行自我約束和規(guī)范，部分單位有濫用權(quán)力、鋪張浪費(fèi)、違法亂紀(jì)現(xiàn)象存在。內(nèi)部控制構(gòu)成了一個(gè)單位的內(nèi)部控制氛圍，反映了單位人員特別是行政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部控制的態(tài)度，部分單位行政負(fù)責(zé)人對(duì)政策法規(guī)不太了解，不太重視內(nèi)部控制，有些認(rèn)為內(nèi)部控制流程繁瑣，不利于行政職能行使和管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，有些認(rèn)為單位資金主要來自財(cái)政預(yù)算安排，使用資金已通過預(yù)算審批，并有會(huì)計(jì)核算把關(guān)，以至于業(yè)務(wù)層面缺乏有效監(jiān)督。

（二）預(yù)算控制代替內(nèi)部控制，內(nèi)控規(guī)范不全面

我國(guó)《預(yù)算法》實(shí)施的時(shí)間較早，預(yù)算控制相對(duì)成熟，預(yù)算控制是內(nèi)部控制規(guī)范的重要內(nèi)容。部分行政事業(yè)單位由于觀念轉(zhuǎn)變緩慢，對(duì)內(nèi)部控制規(guī)范了解不深入，簡(jiǎn)單地以財(cái)務(wù)部門代替內(nèi)控組織，以預(yù)算控制代替內(nèi)部控制，致使政府采購(gòu)業(yè)務(wù)、建設(shè)項(xiàng)目管理等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)缺乏管理手段和控制措施。財(cái)務(wù)人員由于受專業(yè)能力、綜合素質(zhì)限制，不能對(duì)單位預(yù)算以外的其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供有效監(jiān)督，給濫用職權(quán)、貪污舞弊等現(xiàn)象造成可乘之機(jī)。

（三）內(nèi)控管理目標(biāo)不明確，內(nèi)控建設(shè)具有形式化

隨著內(nèi)控規(guī)范的強(qiáng)制推行，我國(guó)行政事業(yè)單位一般都建立了內(nèi)部控制制度，初步形成了內(nèi)部控制體系，但一些單位并沒有按規(guī)范要求的單位內(nèi)部控制目標(biāo)，去實(shí)施內(nèi)部控制規(guī)范。許多單位響應(yīng)或應(yīng)付了國(guó)家政策，但只是將內(nèi)控規(guī)范作為一種上級(jí)管理下級(jí)的工具，許多單位未制訂自己的管理目標(biāo)，只是原封不動(dòng)借鑒其他單位內(nèi)部控制制度。沒有目標(biāo)管理，形式上滿足，導(dǎo)致內(nèi)控規(guī)范的作用沒有發(fā)揮。

（四）風(fēng)險(xiǎn)分析不到位，內(nèi)部控制有漏洞

我國(guó)大多數(shù)行政事業(yè)單位工作職責(zé)具有較強(qiáng)的公益性質(zhì)，不存在盈利要求和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，許多單位風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)偏低，或者只注重單位外部的社會(huì)及政治風(fēng)險(xiǎn)，不注重單位內(nèi)部管理風(fēng)險(xiǎn)和漏洞。內(nèi)控建設(shè)時(shí)沒有建立完善的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，如風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估只對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行，不對(duì)單位層面、業(yè)務(wù)層面進(jìn)行。由于人員編制所限會(huì)出現(xiàn)一人多崗或崗位兼并，沒有對(duì)關(guān)鍵崗位進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，任職能力未要求，決策人、審核人、經(jīng)辦人互相之間沒有嚴(yán)格的制約。

（五）內(nèi)控方法陳舊，內(nèi)控效果不明顯

新形勢(shì)下大多數(shù)事業(yè)單位實(shí)行了內(nèi)部控制規(guī)范，但對(duì)于事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范屬于新鮮事物，受傳統(tǒng)觀念習(xí)慣的影響，內(nèi)控制度建設(shè)未與本單位實(shí)際情況相結(jié)合，不注重內(nèi)控方法，內(nèi)控制度有的成了擺設(shè)，有的則減弱了工作效率甚至成了阻力。同時(shí)部分單位內(nèi)部控制建設(shè)沒有遵循適應(yīng)性原則，不能適應(yīng)變化和發(fā)展。有的照搬其它事業(yè)的內(nèi)控制度，導(dǎo)致內(nèi)控流程煩瑣，無法具體執(zhí)行。有的事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員長(zhǎng)期兼任審計(jì)人員，沒有明確的崗位責(zé)任制，且缺少獨(dú)立性。有的事業(yè)單位不注重財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制，單位內(nèi)部資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、變更缺失相應(yīng)管理，賬外資產(chǎn)、有賬無物的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

三、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對(duì)策建議

（一）提高單位領(lǐng)導(dǎo)層的內(nèi)部控制意識(shí)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)需要單位全員參與，但關(guān)鍵還是單位領(lǐng)導(dǎo)，特別是單位領(lǐng)導(dǎo)“一把手”的重視，“一把手”對(duì)于內(nèi)控體系建設(shè)的態(tài)度決定了整個(gè)單位其它領(lǐng)導(dǎo)及員工對(duì)待內(nèi)部控制的態(tài)度，決定了單位內(nèi)控的氛圍，如果“一把手”不重視內(nèi)控，那么，整個(gè)內(nèi)控實(shí)施就不會(huì)那么順利，或者實(shí)施效果就不會(huì)太好。

要迅速提高單位領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)控理念，改善行政事業(yè)單位內(nèi)控環(huán)境。首先，落實(shí)“一把手”負(fù)責(zé)制，加強(qiáng)依法治國(guó)和依法行政理念的灌輸。其次，用考核來強(qiáng)化“一把手”的內(nèi)控理念，將單位內(nèi)部控制建設(shè)作為一項(xiàng)重要的任職考核指標(biāo)。最后，開展事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)培訓(xùn)工作，提高員工特別是領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)控規(guī)范的認(rèn)識(shí)。

（二）建立健全有效的內(nèi)控機(jī)制

行政事業(yè)單位建立內(nèi)控制度實(shí)施內(nèi)控規(guī)范要把握好以下原則：一是全面性原則，內(nèi)部控制規(guī)范要滲透單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過程，要涵蓋單位預(yù)算管理、政府采購(gòu)、收支管理、資產(chǎn)管理、合同項(xiàng)目管理等各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。二是重要性原則，在全面性原則上突出重點(diǎn)，對(duì)重要業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)應(yīng)采用更加嚴(yán)格的管理措施，確保沒有存在重大問題的風(fēng)險(xiǎn)。三是制衡性原則，不相容崗位相互制衡，決策、執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)相互分離，形成單位內(nèi)部相互制約和監(jiān)督的管理機(jī)制，保證監(jiān)督獨(dú)立和客觀。四是適應(yīng)性原則，內(nèi)控制度應(yīng)抓住單位的工作重心，適應(yīng)單位的工作實(shí)際和變化，并隨著發(fā)展變化不斷完善。

把握好以上原則建立的內(nèi)控制度，以防范風(fēng)險(xiǎn)為核心，全面、實(shí)時(shí)管理單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的同時(shí)突出重點(diǎn)，崗位自我約束，相互關(guān)聯(lián)的同時(shí)相互制約，監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立，檢查評(píng)價(jià)定期開展，是一種健全有效的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。

（三）明確內(nèi)控管理目標(biāo)

行政事業(yè)單位進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)，應(yīng)明確內(nèi)控管理目標(biāo)：一是合法性目標(biāo)。確保單位業(yè)務(wù)活動(dòng)在法律法規(guī)的范圍內(nèi)進(jìn)行，符合有關(guān)預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、財(cái)政管理等方面相關(guān)規(guī)定。二是資產(chǎn)安全和使用有效目標(biāo)。將資產(chǎn)管理同預(yù)算管理、采購(gòu)管理等相結(jié)合，保證資產(chǎn)安全，合理優(yōu)化資源配置，提高資產(chǎn)效能。三是財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整目標(biāo)。加強(qiáng)會(huì)計(jì)核算和預(yù)算、決算管理，提高財(cái)務(wù)信息分析運(yùn)用能力，為內(nèi)控監(jiān)督提供信息支持。四是提高行政職能效果目標(biāo)。通過內(nèi)控規(guī)范的建設(shè)，為單位履行行政職能夯實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)。通過建立相互制約和監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制，對(duì)事前、事中和事后實(shí)行全過程監(jiān)督，有效控制防范各種腐敗問題和風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（四）完善內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系

行政事業(yè)單位進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)遵循適應(yīng)性原則，在這個(gè)過程中，最好是定期進(jìn)行內(nèi)控評(píng)價(jià)，完善內(nèi)控方法，保證內(nèi)部控制的有效性。內(nèi)控評(píng)價(jià)主要包括以下四個(gè)方面：一是內(nèi)控環(huán)境的評(píng)價(jià)，是指內(nèi)控組織是否完整可靠；內(nèi)控用人機(jī)制、激勵(lì)約束機(jī)制是否健全有效；內(nèi)控人員的能力、權(quán)限、責(zé)任是否匹配；單位領(lǐng)導(dǎo)和職工對(duì)內(nèi)控是否重視等。二是內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的評(píng)價(jià)，應(yīng)當(dāng)以《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的要求，結(jié)合本單位的內(nèi)部控制制度，對(duì)內(nèi)控管理目標(biāo)是否明確；內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制是否有效建立，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果是否透徹和恰當(dāng)，內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略是否準(zhǔn)確可靠。三是內(nèi)控有效性的評(píng)價(jià)，應(yīng)當(dāng)以內(nèi)控規(guī)范和相關(guān)政策文件為依據(jù)，結(jié)合本單位的內(nèi)部控制制度，對(duì)內(nèi)部控制活動(dòng)相關(guān)控制措施是否得到全面執(zhí)行，及內(nèi)控措施執(zhí)行的效果進(jìn)行認(rèn)定和評(píng)價(jià)。四是內(nèi)控監(jiān)督的評(píng)價(jià)，對(duì)于單位內(nèi)部是否建立了有效的內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制，內(nèi)部監(jiān)督與內(nèi)部控制人員是否相對(duì)分離獨(dú)立，內(nèi)部監(jiān)督審計(jì)是否定期開展工作等問題應(yīng)進(jìn)行準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)。