國企改革的實踐歷程及待解決問題（下）

王松奇

胡溫十年也就是2003年至2012年這十年時間，我國在國企改革方面出臺了多項重大舉措，主要有兩方面內容：首先是完善國有資產監管體制，其具體內容為（1）對國有資產出資人制度進行內容上的充實和完善，在財務責任、考核辦法、監督機制、成本費用管理、分配政策及內部約束等多方面做出了規定。（2）建立國有資產監督管理委員會（2003年4月6日），其職責是實現中央和地方的兩級國資管理體制，在這一體制下，實行管資、管人、管事的有效統一。（3）對部分壟斷行業實施深化改革和重組，這是黨的十六屆三中全會關注的重要改革議題之一， 但后來的實踐證明，這項改革推行落實的阻力最大進展最不理想。其次是國有企業股份制改革，其具體內容大體有三：一是對國有企業進行股權多元化改造；二是在大型國企特別是在“央企”中建立規范董事會制度；三是建立國有資本經營預算制度。該制度的精髓是將收取的國企利潤、資產和股權處置收入等國有資本收益納入政府預算收入，從2007年起國務院、全國人大和財政部都相繼出臺了多個文件推動國有資本經營預算制度在全國范圍內實施，其中稍有缺憾的是，這些政策文件都沒有擬定明確的國有資本上繳收益比例。

胡溫十年不僅在國企改革推進方面做了很多基礎性制度性建設工作，還分別于2005年和2010年推出了發展非公經濟的“新舊36條”，為發揮民營經濟和非國有經濟積極性奠定了法規前提。胡錦濤同志在中共十六大被選為黨的總書記，在第一次政治局委員會舉行的記者會上就強調，要“聚精會神搞建設，一心一意謀發展”。現在回過頭來看，胡溫十年也是中國經濟發展速度最快的十年，人均GDP增長了四倍，這個速度可以用空前絕后來形容。2002年中國外匯儲備只有2864億美元，十年后的2012 年，中國外匯儲備已高達33115.89億美元。可以這樣認為，胡溫十年是中國家底增厚的十年，使中國經濟總量成功變為世界第二的十年。但需要指出的是，因為2008年全球金融危機中國在該年年底推出的讓世界驚羨的“四萬億刺激計劃”產生了兩方面的效果：一方面使中國經濟在全球危機中一枝獨秀在拉動世界經濟增長方面做出了巨大貢獻；另一方面，倉促出臺的強力刺激政策需要地方政府配合推行，至2009年8月，全國的平臺公司數量就已達3000多家，這些隸屬于不同層級地方政府的投資平臺公司實際是國有企業規模的一次大膨脹。這些平臺公司客觀上也成了基建擴張重化工業產能過剩的基層操作推手。大約在2010年前后， 有一位國企老總歸納了當時形勢下的“四進四退”：（1）黨進政退，應該政府分管的事，黨組織特別是黨委一把手都替政府干了；（2）政進市退，應該交由市場決定的事，政府的行政系統就直接包辦了；（3）國進民退，國有企業占有的資源越來越多，民營企業盡管有非公經濟的兩個“新舊36條”，但還是解決不了投資領域的玻璃門、彈簧門問題；（4）“中央軍”進“雜牌軍”退，在各省市的土地招牌掛拿地競賽中，創造地王價格的大多是中字頭企業，中央直屬企業不僅在金融資源上享有便利， 也是各地方政府爭搶的引入對象，而央企之外的所謂“雜牌軍” 在資源競爭中則越益處于不利地位。

2012年前后，這位國企老總的上述看法在社會上相當流行， 這種看法反映了在中國，至少有相當一些人認為：黨和政府機構應有明確分工；應該在資源配置上更多地發揮市場機制的作用； 應該讓民營資本進入更多的投資領域；具有超然壟斷地位的中央直屬企業不應當在競爭性領域中占有更多的資源，應當給非公經濟特別是民營中小微企業以更多的發展機會。這似乎應當成為中國經濟進入所謂“新常態”下的一個必然選擇。

2012年中共十八大以來，國企改革的思路也是十八屆三中全會通過的《改革60條》中的內容之一。《改革60條》中牽涉的改革項目共330多項，我們黨的理論家在設計這個改革指導文件時似乎思慮相當周詳，改革內容凡所應列，皆在其列，但從文章寫作及改革操作實踐指導意義來看，我認為有三點值得商榷：一是沒有突出重點；二是沒有劃分階段性；三是由于“一方面另一方面”的辯證思維所致，事情說圓了，操作卻可能讓人無所適從， 如要發揮市場機制在資源配置中的決定作用又要更好地發揮政府的作用等諸如此類的表述。在國企改革問題上，《改革60條》提出的基本要點是：（1）毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，堅持公有制主體地位，發揮國有經濟主導作用，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力；（2）發展混合所有制經濟，用交叉持股的方式對國有經濟實施改造；（3）國有資產的監管以管資本為主。2015年8月，中共中央、國務院又推出了《關于深化國有企業改革的指導意見》，這是一份里程碑式的文件，該文件對國企改革的深入推進提出了一整套指導方針，其核心內容有三點：一是將國有企業劃為兩類，即商業類和公益類，通過界定功能，實行分類改革、分類發展、分類監管、分類定責、分類考核；二是對國企領導人員實行分類分層管理，實行選任制、委任制和聘任性等不同的選人用人方式；三是建立覆蓋全部國有企業、分級管理的國有資本經營預算管理制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高至30%。我個人認為，這項國有資本收益上繳30%的硬性規定對于那些長期占有國家優質資源又不愿意將收益上繳國家的國有企業最具沖擊力。而這一政策動議早在2013 年十八屆三中全會擬定《改革60條》時就已經確定了。2013年11月22日下午中國社科院的張卓元老師作為文件起草組成員向中國社科院局級干部作文件起草背景報告時曾說，對于起草組成員提出的到2020年國企要將資本收益的30%上繳公共財政的動議， 文件起草組中國資委派出代表好象很有不同意見，他們認為30% 比例太高。我仔細研讀了《改革60條》中與國企改革相關的4條[（5）、（6）、（7）、（8）]、2015年出臺的《關于深化國有企業改革的指導意見》和1999年9月22日中共十五屆四中全會通過的《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》這三個歷史性文件，發現2013、2015年兩個文件中的基本理論思路包括改革看法早在1999年的那個文件中就已被清晰勾勒， 而且，1999年那個文件中提出的“堅持有進有退，有所為有所不為”這樣有很高境界的語言在中共十八大以來的兩個文件中再也沒有被重新提及。相反，我們看到的是領導講話和主流媒體的聲音是要“理直氣壯地做大做強國企”。在這樣的政治語境下， 國企改革圖景大致是：央企數量從169個壓縮成97個，地方的國企也學央企的樣子在進行所謂戰略重組秉持的基本是做大做強理念；此外，從中央到地方都高喊推進混合所有制改革，但進展并不算很快。特別需要指出的是，黨中央和國務院近兩年來都一直在強調國企中的僵尸企業退出問題各地響應者寥寥。總之，國企改革實踐總體進展似乎并不盡如人意。

據統計，上市公司中國資背景公司與非國有資本公司的資本收益率對比，前者連后者一半都不到，這說明，經過40年的改革開放，盡管中國內外競爭經濟環境已發生了根本性變化，但國有企業國有經濟本質的高成本特征基本沒有改變，現實提出的問題是：我們可不可以將提高資本收益率作為國企改革的最終目標？ 我們能否在國企現代化企業制度建設中真正規范公司治理？我們能否在混合所有制改革中不強調國資的控股地位？國企管理人員能否盡可能多地走市場聘任之路？中共十五屆四中全會提出的那個有進有退有所為有所不為能否成為當下國企改革的指導思想？ 如此等等。在深入推進國企改革時我們應當經常想一想小平92南巡談話時提出的“三個有利于”，于茲不忘，我們就能在各項改革中方向明、路子對、進展快、效果好。

（2018.6.28晨）