普惠金融發展的山東實踐

山東銀監局課題組

近年來，在國務院和省政府的政策引導和有力推動下，山東省普惠金融總體發展勢頭較好，機構體系不斷豐富，產品服務穩步提升，但在普惠金融發展的廣度、深度、高度方面還有較大提升空間，普惠金融服務實體經濟、助力新舊動能轉換的正向作用還有待進一步提升。發展普惠金融已成為當前供給側結構性改革“補短板”和新舊動能轉換“強弱項”的重要內容，也是解決金融業發展不平衡不充分問題的重要途徑。

普惠金融發展取得積極成效

普惠金融基礎金融服務覆蓋面穩步擴大。近年來，全省銀行業金融機構營業網點、自動機具、助農服務點等建設取得積極進展，并不斷向鄉鎮、行政村延伸，有力拓寬了基礎金融服務覆蓋面。全省銀行業已實現鄉鎮物理網點全覆蓋；鄉鎮布設ATM機1.5萬余臺；縣域及以下布設POS機80萬余臺，實現了行政村基礎金融服務點全覆蓋。打造“助農取款服務點+”農村助農綜合服務平臺，實現全省行政村金融基礎設施、助農取款服務、手機支付業務“三個全覆蓋”，在全國率先實現基礎金融服務“村村通”。全省共布放行業多應用POS機具14.79萬臺，年實現電子現金交易量1.03億筆。此外，隨著互聯網技術的深入發展和普及，銀行卡、網上銀行、手機銀行、移動支付等金融服務普及率和使用率迅速提升。全省個人賬戶總量已達60多億個，累計發行銀行卡約4億張，用于移動支付的電子資金賬戶約7000萬個。

薄弱領域金融資源支持力度逐步提升。小微企業、三農、扶貧等薄弱領域和弱勢群體成為普惠金融服務重點，全省銀行業持續推進小微社區支行、小微專營機構、科技支行等專業化普惠專營或特色機構建設，不斷提高小微、涉農金融服務水平，小微企業貸款連續六年實現“三個不低于”，涉農信貸和扶貧信貸投放持續增長。截至2017年末，全省小微企業貸款余額17565.51億元，同比增長9.57%，惠及54.55萬戶小微企業，小微企業申貸獲得率提升至95.39%。山東轄區銀行業金融機構三農融資余額27782億元，持續實現增長，轄區累計投放扶貧信貸總額877億元，較年初增長75%，共惠及貧困人口74.7萬人。其中小額扶貧信貸余額84億元，惠及貧困人口29萬人；48個革命老區小額扶貧信貸余額55億元，惠及人口23萬人；有扶貧任務的1451個鄉鎮全部實現了小額扶貧信貸銀行“包干服務”制度。2017年，山東轄內保險行業承擔農業風險責任22.03萬億元，為農戶提供了593.2億元的風險保障。

普惠金融發展亦面臨突出問題

業態發展不平衡。山東省金融業總資產中，銀行業占94.7%，保險業和證券業分別僅占3.7%和1.6%。全省銀行鄉鎮網點覆蓋率、基礎銀行服務行政村覆蓋率均為100%，保險服務網點鄉鎮覆蓋率和行政村覆蓋率在75%左右，證券機構在鄉鎮“零網點”。小額貸款公司、融資性擔保公司等新型地方金融組織數量較多，但單體實力不強，管理不規范，融資成本居高不下，還不能有效發揮對傳統金融的補充作用。第三方支付主要服務城市地區，行業總體上服務三農較少。唯一一家民營銀行剛剛開業，新型金融機構數量相對較少，功能和作用有待發揮。P2P網貸、互聯網保險、互聯網基金等新興金融業務發展迅猛，雖在降低金融服務門檻、提高金融服務覆蓋面等方面發揮了一定作用，但發展不規范，潛在風險較大。

供需匹配度不均衡。主要體現為兩個“集中度”高：一是金融服務地區集中度高。全省60%以上的銀行網點、80%以上的ATM機集中于經濟發達地區和城區，理財、投資、資產管理等金融產品和金融服務更多集中于城區，偏遠地區和農村居民金融服務的便利性和可得性仍相對較低，農村貧困人口的金融服務滿足度不高。德州、濱州、聊城、棗莊、濟寧、菏澤等經濟欠發達地區，人口總量占全省的36.76%，貸款僅占全省的18.59%，貧困人口利用金融支持擺脫貧困還需要更多的政策扶持。二是金融服務客戶集中度高。從地方法人機構看，城商行大中型客戶貸款占比39.29%；農商行大中型客戶貸款占比21.16%。雖然城商行、農商行等轄內法人機構立足當地，服務實體，對小微企業貸款占比超過大中型企業，但從轄內銀行業信貸投放來看，大中型企業貸款占比仍為57.26%。此外，農民資金互助業務尚不能很好地滿足低成本、互助性的政策初衷。

特色供給不足。部分金融機構產品同質化較為嚴重，產品針對性、細化度不高，特別是針對青年創業群體、下崗失業人員、貧困人口、殘障人士等的特色融資產品管理機制尚不成熟，具有普惠特色的融資類產品供給不足。同時，由于受普惠金融對象的自身弱質性，很難滿足傳統金融機構融資抵質押政策及風險控制要求， 融資擔保公司缺乏針對普惠金融服務對象的差異化擔保政策，外加政策性融擔體系尚未建立，縣域政策性擔保機構較少等因素，針對農村居民的金融投資產品和針對新型輕資產小微型公司的知識產權質押、信用貸款、輕資產融資等新型產品供給不足，融資難、融資貴問題仍較為突出。侵害金融消費者權益的現象依然存在，部分金融機構特別是農村基層網點，由于服務意識不強、內控管理不嚴，仍存在手續繁瑣、故意刁難甚至是頂冒名貸款、誤導保險銷售、挪用客戶資金等違法違規現象， 嚴重侵害了金融消費者權益。

外部生態不佳。近年來，受宏觀經濟形勢影響，部分企業誠信守信意識薄弱， 轉移資產、背信違約、逃廢債務現象時有發生。此外，部分普惠對象未納入征信系統，誠信意識較弱，社會誠信體系建設任重道遠，普惠金融發展的基礎不夠牢固。最后，轄內各類投資理財公司、擔保公司、農民合作社、P2P平臺等違規經營、負責人“跑路”等事件呈高發態勢，民間借貸風險加速暴露，非法集資案件和金額大幅增加。山東省P2P平臺數量和問題平臺數量高居全國前列，部分網貸機構違規經營運作，個別甚至非法集資，既給居民財富帶來巨大損失，也嚴重擾亂了地方金融生態環境。

對策和建議

大力發展普惠金融，對解決好山東發展不平衡不充分的問題、實現在全面建成小康社會進程中走在前列、在新舊動能轉換中繼續打頭陣具有至關重要的作用。要發揮政府的支撐引領作用，助推普惠金融商業可持續；積極運用現代信息技術，破解普惠金融成本高、風險大、信息不對稱的難題；找準制約因素，優化普惠金融外部環境。

在普惠金融定位上嚴格邊界。普惠金融行為界定的寬泛化和不嚴謹，容易產生輿論誤導、政策套利和金融消費者欺詐等一系列問題。在實踐層面上，在特殊的國情背景下，只有金融服務和金融創新針對小微企業、三農、低收入群體等長尾群體，并符合公平性、便利性、安全性、價格合理等特征，才能界定為普惠金融。普惠金融要建立在商業可持續基礎上，不是慈善金融，不是救濟金融，也有異于政策性金融。要充分發揮政府引導作用，依靠市場主體的力量，逐步培育普惠金融市場。隨著數字化時代的到來，普惠金融與數字技術加速融合創新，為解決普惠金融主體成本高、風險高難題提供了可行路徑。也要防止打著普惠金融的旗號，借助互聯網從事非法集資等違法活動。

在政府支撐引領上筑牢根基。有效市場和有為政府是普惠金融發展的兩個驅動輪。普惠金融不是金融部門單獨之事，由于存在市場失靈、機會不均、金融生態失衡等原因，針對小微企業、三農等領域的金融排斥現象顯著，市場難以自發形成有效的普惠金融體系，在現階段，需要政府的強力支持、適度干預并負擔相應成本。地方政府要加大普惠金融發展的組織領導和統籌協調，建立跨部門的普惠金融工作機制，整合并統籌各項普惠政策，強化部門政策協同性和一致性，加強對基層政府的考核督導，將普惠金融發展納入全省綜合績效考核框架。主導建設普惠金融基礎設施，加大財政資金投入，探索普惠金融發展專項基金、財政扶貧資金、產業發展基金、財政貼息資金和地方政府風險補償基金等優惠政策的作用，破解普惠金融業務內生動力不足難題，為普惠金融發展注入“強心劑”，助推商業可持續目標的實現。

在優化普惠金融市場環境上對癥下藥。良好的普惠金融市場環境才能更有效支撐普惠金融向縱深發展，要厘清普惠金融業務邊界，整合小微企業、三農、扶貧、助學等普惠金融薄弱環節貸款數據， 建立完善重點領域普惠金融貸款指標體系。加大各類信息平臺整合和互聯互通力度，完善征信、產權登記、評估、流轉等配套措施，著力改善普惠金融領域信息不對稱、信用缺失等問題。建立金融知識教育發展長效機制，納入國民教育體系，提升消費者金融素養。進一步強化社會信用體系建設，嚴厲打擊惡意逃避銀行債務行為，加強失信行為懲戒，提高金融糾紛案件審結效率，解決金融案件積壓和執行難問題，為普惠金融發展營造風清氣正的市場環境。

（本文僅代表作者個人學術研究思考，不代表所在單位觀點）

（課題組成員：艾建華、呂彥、尹程、崔玉平、付金龍）