以制度創新優化鄉村振興戰略

闕方平

務農重本，國之大綱。實施鄉村振興戰略是黨的十九大作出的重大決策部署， 是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務，是新時代三農工作的總抓手。2018年2月4日發布的“一號文件”《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》對鄉村振興戰略進行了全面布局。但是，當前在鄉村振興戰略實施中還存在著一些誤區，陷入了低效率的“路徑依賴”，亟需進一步明確鄉村振興的目標，全面推進制度創新，切實推動鄉村振興戰略落地生根，實現鄉村振興的帕累托改進，為湖北經濟社會高質量發展奠定堅實基礎。

鄉村振興戰略實施中存在的問題

根據諾斯等制度經濟學家的研究， 決定社會和經濟演化的技術變遷和制度變遷都具有較強的“路徑依賴”。當前，各地區都圍繞鄉村振興戰略提出了一系列實施意見和方案構想，但在實施過程中走入了一些誤區，陷入了低效率的“路徑依賴”。

發展模式化。鄉村振興發展的各種模式很多，如產業發展型、休閑旅游型、城郊集約型等，但不少模式仍然是“新瓶裝舊酒”“換湯不換藥”，僅僅浮于表面， 核心的創新措施不多，沒有推動鄉村實現根本性變革。

目標偏離化。有的地區把鄉村振興“好經念歪了”，熱衷于建設各類“特色小鎮”、園區和開發區，將鄉村振興變成了大搞房地產開發和基礎設施建設，有的投資項目甚至涉及非法集資，異化為非法金融活動。

文化空洞化。有的地區盲目貪大求洋，把過多的現代化、城市化元素引入農村，忽視了原生態民俗民風的建設和傳承，導致了鄉村“靈魂”的“走樣”。一些村莊“形雖在，神已散”，農村基層黨組織軟弱渙散，鄉村治理體系不健全，農民組織化程度低，出現了公共道德失范、公序良俗失傳、陳規陋習盛行等問題。

鄉村振興戰略的制度目標

2018年4月，習近平總書記在湖北省考察工作時指出：“湖北是農業大省，自古就有‘湖廣熟、天下足的說法，要聚焦產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，著力推進鄉村產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興。”當前，發展不平衡不充分問題在鄉村依然突出，農村基礎設施和民生領域欠賬較多，整體發展水平有待提升。我們要認真落實習總書記講話精神， 加強鄉村振興及整頓恢復的總體規劃，發揮監管部門作為制度變遷“第一行動集團”的引領作用，調動銀行機構、農戶等“第二行動集團”的積極性，推動農業大省向農業強省加快邁進，打造具有荊楚特色的現代版“富春山居圖”。具體要實現四方面目標：

人氣振興。隨著城鎮化的發展，村莊空心化、農戶空巢化、農民老齡化問題不斷加劇，人口大量流失，產生了留守群體等社會問題。中央一號文件要求，要把人力資本開發放在首要位置。對此，要從三方面著力：一是推動外出打工者回流。建立有效激勵機制，以鄉情鄉愁為紐帶，鼓勵外出打工者返鄉就業創業，吸引支持企業家、黨政干部、專家學者、醫生教師、規劃師、建筑師、律師、技能人才等通過多種方式服務鄉村振興事業，扎根農村， 服務家鄉。二是通過三權分置引進外來經營者。探索資產的資本化，完善“三權分置”制度，推動土地承包經營權流轉，盤活利用閑置宅基地，吸引外來經營者開展農業產業化經營。如，2017年武漢市通過實施“三鄉工程”，農村空閑農房簽訂出租協議10078戶，年租金達1.49億元。三是吸引外地旅游消費者。積極發展鄉村休閑旅游，實現從“農家樂”到鄉村文化體驗游，再到鄉村旅居的升級，形成以鄉土文化為核心、以深度參與體驗為特征的鄉居生活目的地，推出休閑農場、森林康養、主題民宿、古村落等特色旅游產品， 吸引八方游客，集聚鄉村人氣。

文化振興。鄉村振興，文化為魂。一方面，要傳承鄉村風俗文化，弘揚傳統民俗和地方特色文化，切實保護好優秀農耕文化遺產，保護鄉村風貌、傳承鄉村文脈、留住鄉村記憶，弘揚文化自信。開展移風易俗活動，加強農村公共文化建設， 廣泛開展文明村鎮、星級文明戶、文明家庭等精神文明創建活動，樹立文明新風。另一方面，要振興飲食文化，挖掘當地土特產、農產品資源，推廣各類地方特色小吃、傳統名菜、風味美食，傳承悠久的中華美食文化，打造“舌尖上的鄉村”。

精準脫貧。實施鄉村振興戰略，擺脫貧困是前提。必須把提高脫貧質量放在首位，拿出真金白銀，投入真情實感，堅持真抓實干，瞄準貧困人口精準幫扶，聚焦深度貧困地區集中發力，培育發展特色產業，激發貧困群眾內生動力，把扶貧同扶志、扶智結合起來，把近期救急和長遠脫貧結合起來，確保脫貧攻堅任務如期完成，堅決打好精準脫貧攻堅戰。

環境振興。一方面，要著力解決突出環境問題。深入實施城鄉環境綜合整治， 解決村莊環境“臟亂差”、自然生態退化等問題，建成山青水綠、生態宜居的美麗鄉村。另一方面，要科學規劃產業發展。要因地制宜，突出特色，不搞大干快上， 不搞統一模式，杜絕“形象工程”。要體現鄉土風情，留住鄉村原生態，保護好文物古跡、民族村寨、傳統建筑、農業遺跡等，防止毀林開荒、砍樹煉鋼等破壞生態的行為。

鄉村振興戰略的制度創新

實施鄉村振興戰略是一個系統工程。要在明確發展目標的基礎上，通過一系列的制度創新安排，打破原有的路徑依賴， 推動鄉村振興戰略實施走上一條高效率的制度變遷路徑。

治理架構創新

要充分發揮農村各類組織的功能作用，使之合理分工、有序運作、協調配套，實現鄉村治理體系和能力現代化。

強化基層黨組織功能。基層黨組織主要是履行政治功能，包括社區管理、環境治理、宣傳教育、黨員管理等方面。要落實第一書記和駐村工作隊制度，做好黨員干部結對幫扶工作，大力宣傳鄉村振興方針政策，推動產業扶貧、環境整治、基層黨建等重點任務，打造鄉村振興的“主心骨”和“先鋒隊”。要發揮村黨支部委員會和村民委員會的引領作用，注重從大學生村官、農村致富青年、產業帶頭人中發展黨員，積極開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點，建設堅強戰斗堡壘。

強化行政管理組織功能。行政管理組織是指農村地區縣、鄉（鎮）一級政府部門，主要履行社會管理職能。首先，要代表政府更好提供基礎設施、醫療保健、經濟信息、就業培訓和社會保障等公共品。其次，要按照高效、便捷、低成本的要求，搭建人才交流平臺、閑置土地和宅基地交流平臺、科技項目交流平臺等各類要素流動交易平臺，為農村要素優化配置提供良好的政策環境，更好發揮市場在資源配置中的決定性作用。最后，要大力推進簡政放權和政務公開，整合優化公共服務和行政審批職責，打造“一門式辦理”“一站式服務”的綜合服務平臺，實現便民化、高效化、透明化。

強化集體經濟管理組織功能。農村集體主要履行生產組織和資產管理功能， 要深化農村集體產權制度改革，全面摸清集體經濟資產底數，明晰產權歸屬，盤活農村資產，有效利用“四荒地”、村集體閑置資產、集體建設用地、農民閑置宅基地和閑置農房等資源，或代表村民與外部經濟組織商談土地承包流轉等事宜，推動農村集體資產保值增值，帶動農民增收致富。

生產組織創新

這次中美貿易戰暴露出我國農業發展的“短板”，僅占人口1%的美國農民養活了3億美國人，依靠的就是現代化規模生產。規模經營是實現農業現代化的有效途徑，也是增加農民收入、提高農業競爭力的有效手段，而在現有條件下，推進我國農業規模經營必須依靠制度創新。建議探索成立農業合作社股份有限公司，把分散的農民整合到一起。農民具有雙重身份， 既是股東，也是社員，將土地承包經營權入股，享受股權分紅，同時在合作社中通過勞動按月領取工資報酬。合作社對農戶實行產前、產中、產后全程服務，農戶則把分散承租的土地交由企業統一規劃使用，變分散經營為規模化、集約化經營， 使農民與公社成為平等互利、利益共享、風險共擔的“利益共同體”，盤活土地資源，增加農民收入，提高生產效率。例如，武漢市江夏區于2000年成立了第一家農業公社“和平農業公社”，形成“公司+基地+農戶”的經營方式，已發展為總資產5400萬元、占地500余畝、員工160余人的現代化農業企業，涉及生態旅游、農業科技開發、蔬果種植等多個領域。

合作機制創新

打造財政優先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局，為農業生產提供“產銷一條龍”服務，解決缺資金、缺市場的問題。其中，財政部門為農戶提供農業補貼，由銀行機構發放貼息貸款，發揮“四兩撥千斤”的作用，撬動更多金融資本和社會資本投向農業優勢特色產業。企業與農民簽訂定點收購協議，提供優惠保護價，防止“谷賤傷農”，做到產品有銷路、致富有門路。鼓勵社會各界提供贊助，多渠道、多層次籌集資金，支持農業規模化生產。發揮社會公益作用， 開展愛心捐助活動，鼓勵社會大眾踴躍認購滯銷農產品，解決農民銷售的“燃眉之急”。

文化載體創新

習近平總書記指出，要讓鄉村“看得見山，望得見水，記得住鄉愁”。要以傳承傳統文化為核心，積極打造文化一條街、文化超市（集市），成為集當地文化、美食、工藝品、土特產、特色客棧民宿等于一體的休閑文化公共場所。以非物質文化遺產為重點，整合具有地方特色的民間技藝、民俗文化、少數民族文化和民間美食，如舞龍舞獅、皮影戲、戲曲曲藝等，開發具有濃郁鄉土氣息的文化景觀和文化創意產品，為當地農民和游客奉上一道豐富多彩的“文化大餐”。

商業模式創新

大力實施金融服務網格化戰略。實施“網格化服務提質工程”，借鑒地方政府網格化管理的做法，通過搭建大數據信息平臺，獲取農村居民和企業的各種“軟信息”和“活情況”，解決缺信息、缺信用的難題，開拓農村“長尾市場”，使金融服務深入千鄉萬村，惠及千家萬戶。圍繞農村一、二、三產業發展，深入探索“網格化+支農、助小、扶貧”的創新模式， 探索“三權”抵質押貸款等創新產品，為鄉村振興戰略實施提供生產經營活動資金。

探索設立中國鄉村振興銀行。仿照韓國IBK中小企業銀行模式，在中西部設立政策性銀行——中國鄉村振興銀行，并作出以下制度安排：一是在資本金構成上，由政府部門控股，民間資本參股，中央政府、地方政府及民間投資比例分別為5∶3∶2。二是面向所有商業銀行發行30 ～50期“鄉村振興債”，用于補充資本金。三是為鄉村振興重大基礎設施建設提供3～10年的中長期貸款，并開發農村期權抵押貸款等創新產品。四是定位于“微利銀行”，切實減費讓利，履行社會責任，著力解決三農融資難、融資貴問題。

監管政策創新

降低金融扶貧信貸成本。目前很多地方政府出臺了金融扶貧的風險分擔政策， 一旦發生不良貸款，由政府補償90%，銀行機構承擔1 0%。因此，建議在計算資本充足率時將扶貧貸款的風險權重降至10%，引導銀行機構加強對精準扶貧的金融服務。

實施存款準備金抵扣政策。允許扶貧貸款對沖存款準備金，即“總金額=扶貧貸款×存款準備金率”，從而增加更多可用資金，激發銀行業機構支持精準脫貧的積極性和主動性。

金融產品創新

創新物聯網金融服務。引導銀行業機構運用物聯網、區塊鏈、大數據、人工智能等金融科技，推動產品、服務方式和渠道創新。通過建立物聯網平臺，實現對農作物生長、牲畜水產養殖、農產品銷售、土地等抵質押品等信息的可視化跟蹤，達到產品流、信息流、資金流的“三流合一”，降低經營成本，提高服務效率。例如，浙江慶漁堂農業科技公司搭建了集養殖戶、飼料廠商、金融機構等于一體的“智慧水產服務”物聯網平臺，銀行為其提供物聯網專項授信貸款，通過物聯網實現大數據漁情分析、24小時水質監控等功能，有效防控風險。

創新可轉換貸款。借鑒韓國IBK銀行經驗，開展可轉換貸款業務，銀行對農業企業發放的貸款到期后可以轉換為股權、債權或收回貸款，推動股權融資和債權融資的有機結合，實現銀企風險共擔、收益共享，更好支持鄉村振興中的農業企業發展壯大。

資產制度創新

推動農村權利資本化。建議允許農村的土地承包經營權、林權、草原所有權、水域灘涂養殖權、農村集體股權等各種權利轉換成股權。通過市場發現價格，將農村社會財富進行流轉交易或抵押融資，實現權利可定價、可交易、可流通，激活農村“沉睡資本”，擺脫“守著金山沒飯吃”的困境，為農業規模化、專業化生產經營提供內生性資本融通渠道。

探索農村資產證券化。將農民及農業企業所持有的農村土地承包經營權等資產作為資產證券化的基礎資產，通過特設目的機構SPV設立資產組合池，進行資產評估和信用增級后，委托證券承銷機構銷售證券并募集資金，通過農地產生的未來收入來償還當期生產經營資金的負債。

綠色發展創新

《湖北省美麗宜居鄉村示范項目建設方案》指出，2018～2020年，全省每個縣市區都將打造一批精品型、提升型美麗宜居鄉村示范項目。要引導銀行機構與省住建廳、省環保廳加強溝通聯動，及時獲取美麗鄉村宜居項目名單，建立項目庫，開展聯合環評，實行“綠票準入”制度，對道路、綠化、污水處理等基礎設施建設、村容風貌改造、特色景觀建設等綠色項目實行綠色通道，及時提供信貸支持，對農村地區的重污染企業及“兩高一剩”的項目“一票否決”。

（作者系湖北銀監局副局長）