如何補齊PPP項目的預算管理短板

楊弘毅

在防范和化解金融風險成為中國三大攻堅戰之首的大環境下，PPP項目的風險格外引人關注，控制不斷擴張的PPP項目的風險，已然成為了中國防范和化解金融風險的重要組成部分。其中，由政府承擔支出責任的預算管理已經成為確保PPP項目正常運作、管控財政風險的重要方法。

預算管理緣何重要

預算管理制度是控制PPP項目風險的重要工具。通常來說，借助推行PPP模式來吸引社會資本加入到公共產品供給之中，能夠極大地節省財政投資，減少財政負擔。然而，由于PPP項目本身具有公益性特點，對種類各不相同的PPP項目，政府需擔負著各式各樣的支出責任。例如，某些項目要求政府能在項目公司中占部分股份，產生資本金支出；某些項目由政府給予其可行性缺口補貼，在某個時間段，政府給PPP項目稅收減免之類的優惠政策等。如此一來，在整個PPP項目構建、運作進程中，就產生了政府財政的支出責任，極大地影響著正常財政收支，可能影響財政收支平衡。所以，應把此類支出責任控制在政府財政能夠承擔的范疇之中。此外，關于預算管理方面，對PPP項目不同時間段的支付責任，只有構建起明確的控制紅線，才能將能夠合理高效地管控支出進度與過程，避免財政風險的產生。

中期預算管理能夠降低PPP項目的財政風險。PPP項目通常周期長、利益涉及廣、不確定因素多，在項目的進行過程中會發生眾多難以預估的變動，增加財政預算管理的難度。現階段，我國中期財政預算改革正穩健開展，應充分切合現代財政制度及現代化國家治理理念，把PPP項目財政支出作為中期預算管控的重點，考查項目在將來各年度對預算資金的需求狀況，借助滾動預算編制，保證每項財政資金都能夠按時、充分到位，提升規避財政風險的前瞻性，切實保障財政資金的安全。

當前制度有哪些短板

PPP項目物有所值論證對財政預算風險控制有限。依照財政部相關政策的要求，PPP項目必須要符合物有所值論證，才可以步入采購、運營等環節，政府的支出才可以歸入到預算管理中。在此過程中，如果物有所值論證不夠嚴謹，那么將會對PPP項目的預算管理造成不良影響。首先，在制度層面，財政部要求當前物有所值論證以定性評價為重點，定量評價作為項目全生命周期內風險分配、成本測算和數據收集的重要手段，并為項目決策和績效評價提供參考依據。在全生命周期整合程度、風險識別與收益分配等方面，主觀因素較多，打分彈性頗大，難以準確評價該項目。其次，在具體實行層面，存在有把PPP項目當作政績工程的現象，使得物有所值論證缺乏嚴謹性，評價過程浮于形式。所以，現階段的物有所值論證，還無法合理高效地規避PPP項目財政預算風險。

PPP項目政府預算管理制度有待健全和改進。隨著PPP項目的不斷發展，目前所采用的政府預算管理制度已經無法充分滿足其管理要求。主要表現在以下三個方面：第一，PPP項目的預算管理還需要進一步健全和完善，提高其正確性和可靠性。因為被現行預算管理體制和各級人民代表大會審議批準預算時間的限制，各地區在年初編制預算與審核PPP項目規模的過程中，還無法有效的明確政府一般債券資金支出的金額和上級財政轉移支付的金額，在實際執行的過程中，該部分支出通常都是通過預算調整手段進行管理的。如此一來，就會對政府明確當年PPP項目的規模帶來一定的影響。第二，在PPP項目預算實施的過程中，預算資金不能實時到位，一些地方政府沒有嚴格根據合同的規定與預算的安排來撥付財政補貼或相關費用，甚至隨意侵占、挪用該項資金，這樣不僅會使社會資本的利益受到損失，還會損害政府信用。如果由于預算資金問題導致項目公司破產倒閉，當地的投資環境將受到嚴重影響。第三，從現階段政府預算、決算的信息公開與披露來看，PPP項目的投資、補貼等內容公開程度較低，公眾無法進行有效監督，社會資本也無法準確、全面地了解政府財政信息，增加了投資顧慮，影響了投資熱情。

如何完善

構建完善的中長期政府預算管理制度。政府可以借助編制、實施中期預算，把本級政府承諾的PPP項目支出計入中期預算管理，和年度預算進行對接，滾動編制。在資金安排上，以安全性為導向，將政府承諾的PPP項目支出放在首位，切實保證資金及時撥付，履行合同義務。可行性缺口補貼可借鑒以前年度經驗，根據適當的比率折現計入當年預算支出，并配以相應說明。此外，還應充分發揮中期預算的預警功能。政府可以在進行中期預算的編制及實施時，合理預估未來三年的財政收支規模，以便及時準確地針對PPP項目的運營狀況作出適當調整。

規范政府預算資金使用的信息披露。無論是PPP項目的構建運作管理，還是政府預算收支管理，政府均應該把PPP項目中政府承諾支出的詳細信息向社會公眾披露，以便社會公眾和企業進行監督。其一，在各級政府年度預算、決算報告中，應明確詳盡地公開本級政府本年度PPP項目運作狀況及支出安排。此外，還應披露可行性缺口補貼的總額，自覺、積極地接受社會公眾監督，合理管控政府承諾支出的規模與增速。其二，通過政府綜合財務報告來真實體現PPP項目的整體運作狀況和政府財政支出情況，明確項目架構中政府的職責范圍，有效保障社會資本的利益不受損害。

健全PPP項目財政預算績效評價機制。政府需要進一步健全和完善PPP項目的預算績效管理機制。首先，完善PPP項目績效預算管理的相關法規。明確PPP財政支出的績效評價機制，擬定詳細執行方案。其次，構建獨立、科學、有效的PPP項目預算管理績效評價制度。可以借助構建PPP項目的績效評級指標體系，合理選用項目績效評價方法。最后，合理運用績效評價結論，將其作為整改、優化項目管理的依據，為中期規劃和預算調整提供數據支持，同時建立相關數據庫，統計評價結果，為后期政府選擇項目合作方提供參考。PPP項目政府承諾支出的績效評價，應該以第三方機構評價為主，以政府內部評價為輔，公開績效評價結果，接受公眾監督。

預算管理與資金管理相結合。預算管理的規范性是確保項目開展的主要前提，資金管理的安全性是推動項目進行的重要保障。因此，要想做好PPP項目，就必須重視預算管理和資金管理的結合。參與各方應該建立以預算管理為重點， 以資金管理為中心的內控制度，將資金管理和預算管理聯系起來。首先，要強化結余資金管理。根據PPP項目資金的長期性與波動性特征，可以設立項目穩定調節基金，填補預算資金可能出現的漏洞。其次，要明確資金用途，嚴格依照專項資金或一般預算資金進行集中撥付，確保專款專用，嚴格根據預算安排，合理調度資金，確保PPP項目高質量完成。

（作者單位：華夏幸福基業股份有限公司）

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