住房公積金三題

高廣春

2018年5月30日，住房和城鄉建設部、財政部、中國人民銀行聯袂出爐住房公積金2017年年報，這也是三部門自2015年恢復住房公積金年報發布以來連續第三年公開披露住房公積金相關主要信息。筆者據此以及以往年報信息理出三題，同大家分享。如無特別說明，圖表所涉數據為依據歷年住房公積金年報和Wind 資訊相關數據整理而得。

有多少人可享受住房公積金制度紅利？

住房公積金制度設立的初衷在于幫助國民特別是中低收入者圓得住房夢。因此，能否讓越來越多的國民特別是中低收入者有機會參與其中，是觀察住房公積金運行效果的一個重要視角，此即住房公積金的普惠性或公平性問題。進一步地，可從兩個細分視角切入：一是住房公積金收繳的普惠性，一個重要指標是住房公積金收繳覆蓋率，由實際收繳人數除以就業人數而得；二是住房公積金運用的普惠性，主要指標是個貸戶率，由使用住房公積金貸款的戶數除以住房公積金繳納戶數而得。

住房公積金收繳覆蓋率

2017年，按城鎮單位就業人口計算的住房公積金收繳覆蓋率較2016年略有提升，達到41.05%。這是自1991年從新加坡引進住房公積金制度以來的最高值，但距過半水平依舊相差較遠。目前，住房公積金在收繳環節惠及人群依然有限，近60%的單位職工沒有分享到該制度的紅利。若按城鎮所有就業人口（城鎮單位就業人員加上城鎮個體就業人員）計算，其惠及范圍進一步縮水超過10個百分點，近70%的城鎮就業人口并沒有機會參與其中。（見圖1）

按照現行住房公積金管理條例，住房公積金適用對象為城鎮單位人口，包括國家機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業及其他城鎮企業、事業單位、民辦非企業單位、社會團體等。在統計細分上，包括國有單位、集體單位、股份合作單位、聯營單位、有限責任公司、股份有限公司、私營企業、港澳臺商投資單位、外商投資單位等。城鎮個體戶不在住房公積金條例適用范圍。被排除在住房公積金制度適用范圍之外的城鎮個體人口逐年提升，2017年約為9000萬人，約占當年全部就業人口的21%（見圖2）。將個體就業人員排除于住房公積金制度之外本質上是一種制度歧視，有悖公平或普惠原則。

從城鎮不同類型單位住房公積金繳存覆蓋率的差異看，住房公積金收繳覆蓋率的普惠性同樣依然存在硬傷。城鎮國有或集體單位繳存覆蓋率早已實現了全覆蓋，外商投資企業住房公積金繳存覆蓋率也迅速提升，2017年接近100%。而城鎮非國有或集體單位，包括城鎮私營企業及其他城鎮企業、事業單位、民辦非企業單位、社會團體等，繳存覆蓋率升幅過慢，2017年僅為22.91%。（見表1）

需要說明的是，城鎮國有或集體單位住房公積金的繳存人口大于就業人口（見表2），其中的原因之一可能是機構改革特別是國有或集體企業改制導致單位就業人口的重新歸類和統計出現誤差。對此，本文將超過的部分歸入城鎮非國有或集體單位， 表1中城鎮國有或集體單位繳存覆蓋率和城鎮非國有或集體單位（外商投資單位除外）繳存覆蓋率就是據此計算出來的。即便如此，城鎮非國有和集體單位的住房公積金繳存覆蓋率依然很低， 僅有約兩成職工享受到住房公積金制度的紅利。

住房公積金個貸戶率

該指標反映的是住房公積金在使用環節對繳存住房公積金者的覆蓋程度。住房公積金貸款戶數累計總額與住房公積金繳存戶數累計總額之比，即住房公積金的總個貸戶率，在2015年突破四成以后連續三年持續上升，2017年升至近45%。這個比例依然意味著，約有55%繳納了住房公積金的家庭并沒有實際使用住房公積金貸款。此外，從變化趨勢看，個貸戶率的年度同比在2015年達到階段性高點后連續兩年下跌，2017年僅為3.71%。住房公積金使用環節的普惠程度在2015年越過40%一線后上行乏力，同比指標在2017年相對2015年下跌近6個百分點。住房公積金覆蓋程度仍然較低，且近兩年提升緩慢。（見圖3）

住房公積金運行近三十年，交出這樣的普惠成績單顯然無法令人滿意。未來成績的有效突破需要刷新三個路標：一是住房公積金制度改革，以擴展其普惠空間；二是財政支持，助力中低收入者“買票上車”；三是細分監管場景，壓縮機構特別是非城鎮國有或集體單位的惡意逃繳空間。

住房公積金運用效率是否提升？

個貸率和提取率是觀察住房公積金運用效率的兩個主要指標。個貸率為貸款額與繳存額之比，其中總額之比稱為總額個貸率，余額之比為余額個貸率，年度額之比為年個貸率。提取率為提取額與繳存額之比，本文采用年提取率，即年提取額與年繳存額之比。其他指標還有資金沉淀率、住房公積金繳存人繳存資金的回報率、住房公積金增值率等。

2017年，住房公積金個貸率和提取率全面走低。年個貸率下降幅度超過25個百分點，僅為50.92%，這就意味著繳存的住房公積金轉化為住房公積金貸款的比例剛剛過半。（見圖4）

從省間差異看，2017年住房公積金年個貸率出現大面積下滑。32家省市自治區（包括新疆生產建設兵團）中，只有4家年個貸率維持了小幅上漲，28家年個貸率出現了不同程度的下降。其中，年個貸率差在10個百分點以上的有22家，相對降幅在20 個百分點以上的有12家，相對降幅在40個百分點以上的有5家。天津降幅最大，相對降幅超過100%。從分布集中度看，降幅大的省份全部為東中部省份，一線城市北京和上海相對降幅均超過40%。相比之下，相對降幅較小和微增的省份多為西部和東北部省份。（見圖5）

值得關注的是，2017年東中部省份年個貸率的大幅降溫恰好與一二線城市的房市降溫同步，而西部和東北部省份個貸率的小幅升溫則與三線城市房價的走高吻合（見圖6）。這樣的組合自然引發一個疑問：住房公積金真的是保障了剛需嗎？

從年報披露的相關數據中，似乎可以看出一些端倪。中低收入者住房公積金貸款占比和首套房公積金貸款占比均很高，但住房公積金貸款用于90～144平米的購房比例同樣也很高。如此奇怪的數據組合的確令人費解。2017年，全國城鎮居民人均住房面積約為37平米，據此推估，中低收入人群的人均住房面積約為30 平米，按照家均人口為3估計，家均面積約為90平米。以此對照表3中的數據組合，的確令人難以相信住房公積金貸款主要是支持了中低收入者購房和首套房需求，而與住房投機無關。

僅僅沿著年個貸率的分析路徑就足以判斷，住房公積金運用效率問題依然待解。進一步求解的重心在于，對既有住房公積金運作體系進行顛覆性變革。

住房公積金管理中心的機構性質究竟如何定位？

經2002年修訂的住房公積金管理條例規定，直轄市和省、自治區人民政府所在地的市以及其他設區的市（地、州、盟）按照精簡、效能的原則，設立一個住房公積金管理中心，負責住房公積金的管理運作。其機構性質為直屬城市人民政府的不以營利為目的的獨立事業單位，其管理費用標準則由省、自治區、直轄市人民政府建設行政主管部門會同同級財政部門按照略高于國家規定的事業單位費用標準制定。

那么，在實際運行中，住房公積金管理中心究竟是一個什么性質的機構？可以量化觀察的一個重要指標即在職人員平均工資收入。住房公積金管理中心在職人員特別是在編人員，年平均工資收入明顯高于同類單位（公共管理和社會組織），近兩年甚至超過了金融業，2017年更是高出金融業近12000元（見表4）。從工資收入看，住房公積金管理中心的機構性質更像是經營業績頗好的金融機構而不是事業單位。

但從其履行的職責看，住房公積金管理中心不是一類金融機構而是事業單位。住房公積金管理條例明示的七條職責具體包括：職責編制、執行住房公積金的歸集、使用計劃；負責記載職工住房公積金的繳存、提取、使用等情況；負責住房公積金的核算；審批住房公積金的提取、使用；負責住房公積金的保值和歸還；編制住房公積金歸集、使用計劃執行情況的報告；承辦住房公積金管理委員會決定的其他事項。這些顯然不像是古今中外任何一類金融機構所承擔的職責。

由此，住房公積金管理中心的機構性質究竟如何定位，的確是一個亟待理清的問題。要么修訂住房公積金管理條例，重新定位住房公積金管理中心的機構性質、職責范圍及薪資標準；要么調降住房公積金管理中心人員薪資以門當戶對。如此改變的路徑似乎并不復雜，但同樣是一場巨變，焦點在于求得利益和靈魂之間的平衡。

（作者單位：中國社會科學院財經戰略研究院）