新疆綜合保稅區(qū)法律監(jiān)管問題研究

康露月 馬天

[摘 要]法律監(jiān)管是維護綜合保稅區(qū)正常運營的重要手段。目前新疆尚無相關(guān)的地方性法律法規(guī)與政策。這給綜合保稅區(qū)的發(fā)展帶來了潛在性的隱患。隨著“一帶一路”倡議的不斷推進，新疆邊境貿(mào)易地緣優(yōu)勢的逐漸突顯，應(yīng)快速構(gòu)建起具有自身特色的法律監(jiān)管機制，完善相關(guān)法規(guī)，確保有法可依；明確監(jiān)管主體，保障監(jiān)管效力；革新監(jiān)察運行機制，提高監(jiān)管效率；鼓勵監(jiān)管機構(gòu)人員學(xué)習(xí)民族語言，統(tǒng)一官方用語。

[關(guān)鍵詞]新疆；綜合保稅區(qū)；法律保障；監(jiān)管機制

[中圖分類號]D92

[文獻標(biāo)識碼]A

[文章編號]2095-3283（2018）04-0022-03

Abstract： Legal supervision is an important means to maintain the normal operation of the comprehensive bonded area. At present， there is no local laws， regulations or policies in Xinjiang. This makes the Xinjiang comprehensive bonded area supervision is not strong， to the development of comprehensive bonded area has brought potential hidden dangers. Xinjiang s border trade has obvious geographical advantages. we should build our own legal system as soon as possible to protect the comprehensive bonded area and get rid of the development model driven by policies. Through the establishment of a wide and strict investment system to ensure the stability of the comprehensive bonded area and the use of tax structure optimization and other means to promote the development of enterprises in the region.

Keywords： Xinjiang；Comprehensive Bonded Zone；Legal Protection； Supervise Institution

新疆與八國接壤，自古便是我國與西北鄰國貿(mào)易往來的要道。新中國成立以來，特別是蘇聯(lián)解體之后，伴隨著中亞五國的依次獨立，新疆在我國對外貿(mào)易中地位更顯重要。2011年，新疆第一個綜合保稅區(qū)阿拉山口綜合保稅區(qū)通過國務(wù)院審批，并于2014年封關(guān)運行，這也是我國境內(nèi)第十六個綜合保稅區(qū)。此后新疆依次申報并建成了喀什綜合保稅區(qū)和烏魯木齊綜合保稅區(qū)。然而放眼全國，新疆綜合保稅區(qū)的整體性發(fā)展速度較慢，究其主要原因之一在于法律監(jiān)管不到位。新疆綜合保稅區(qū)若要獲得更好、更快的發(fā)展，就必須完善與之相對應(yīng)的法律監(jiān)管體系。

一、我國綜合保稅區(qū)的法律監(jiān)管地位及主流模式

（一）法律監(jiān)管在綜合保稅區(qū)運營中的地位

由于綜合保稅區(qū)本身及其運行具有較強的國際性，其在運營過程中出現(xiàn)的問題都較為復(fù)雜。因此，高效而完善的法律監(jiān)管在促進綜合保稅區(qū)跨境貿(mào)易發(fā)展及實現(xiàn)公平正義等方面具有無可替代的作用。

（二）綜合保稅區(qū)法律監(jiān)管的主流模式

現(xiàn)階段，世界范圍內(nèi)針對綜合保稅區(qū)的法律監(jiān)管模式主要有政府直管、授權(quán)第三方以及混合模式三種。當(dāng)前我國采用的是政府直管模式，這種監(jiān)管模式下的綜合保稅區(qū)由所在地政府直接進行監(jiān)督管理，其優(yōu)點在于監(jiān)管權(quán)限較大，效率相對較高，在綜合保稅區(qū)發(fā)展的初期能快速整治區(qū)內(nèi)大環(huán)境，確保綜合保稅區(qū)的正常運營。但同時，該模式下的綜合保稅區(qū)的發(fā)展自由度嚴(yán)重受限，這間接導(dǎo)致了管理靈活性缺失。

二、新疆綜合保稅區(qū)監(jiān)管中的法律缺失與制度性不足

新疆目前鮮有涉及綜合保稅區(qū)相關(guān)內(nèi)容的地方性法律法規(guī)或政策。日常管理與監(jiān)督事務(wù)幾乎完全依靠上級的政令化指示，新疆在綜合保稅區(qū)的法律監(jiān)管方面存在著諸多問題。

（一）立法空白暨引證難

我國作為《京都公約》的簽約國，始終嚴(yán)格按照該公約所約定的“一線放開，二線管住，區(qū)內(nèi)自由”的要求對綜合保稅區(qū)進行管理。但該國際條約缺乏國內(nèi)法所具有的強制力，對于微觀化的監(jiān)管細(xì)節(jié)亦未作詳細(xì)說明。

值得一提的是，歐洲國家在建設(shè)綜合保稅區(qū)時一般都是先立法后設(shè)區(qū)，而縱觀我國則大都是先建區(qū)后立法。細(xì)化到新疆，三個綜合保稅區(qū)陸續(xù)建立后未能及時填補地方性立法的空白和缺失，這就導(dǎo)致其在監(jiān)管過程中遇到相關(guān)法律問題時難以得到有效的法律機制保障與法律條文引證。

（二）監(jiān)管主體不明晰，監(jiān)察機制落后

新疆綜合保稅區(qū)現(xiàn)采用的是行政監(jiān)管同業(yè)務(wù)監(jiān)管并行的國際慣例。綜合保稅區(qū)所在地的市一級政府作為綜合保稅區(qū)的投資者在實際上具有監(jiān)管權(quán)力，負(fù)責(zé)行政監(jiān)管的相關(guān)部門還無可適用的處罰權(quán)。此外，由于綜合保稅區(qū)運行中的相關(guān)事務(wù)所涉及的政府部門較多，而與之相匹配的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)并非完全統(tǒng)一，導(dǎo)致的最終結(jié)果就是監(jiān)管權(quán)虛設(shè)。

（三）監(jiān)管效率低下

目前，紙質(zhì)報表是綜合保稅區(qū)內(nèi)監(jiān)管環(huán)節(jié)中最為主要的一種記錄手段。這類報表存在易丟失、損毀、人工工作量大等不足。這些固有的缺陷一定程度上影響到了監(jiān)管的效率。

（四）語言多元化程度高，監(jiān)管難度大

新疆作為我國境內(nèi)最大的民族聚居區(qū)，具有鮮明的民族特色與文化多樣性。由此造成了交易過程，特別是跨境貿(mào)易中的語言多元化。語言使用的不統(tǒng)一加大了實施監(jiān)管的困難程度。

三、完善新疆綜合保稅區(qū)法律監(jiān)管的對策

（一）完善相關(guān)法規(guī)，確保有法可依

隨著我國法治化進程的不斷推進，對綜合保稅區(qū)這類涉及國際貿(mào)易的“商事重地”的監(jiān)管理應(yīng)有完整的法律作為其后盾與保障。目前，中央已頒布了具有宏觀調(diào)控性質(zhì)的一系列法規(guī)來強化對綜合保稅區(qū)的各領(lǐng)域規(guī)制，為使本地區(qū)的綜合保稅區(qū)能得到更好的監(jiān)管，有必要針對新疆本地的人文環(huán)境制定符合新疆地區(qū)自身的綜合保稅區(qū)實際的管理條例。在不違背中央法律法規(guī)的前提下，新疆地區(qū)應(yīng)對中央文件做細(xì)致化的規(guī)定，并考慮到地區(qū)自身因素適當(dāng)補充內(nèi)容。

地方性的監(jiān)管條例應(yīng)當(dāng)首先規(guī)定好遇到?jīng)_突時的法條優(yōu)先適用順序，避免出現(xiàn)當(dāng)事雙方均以有利于自己的法條為據(jù)進行辯解從而加大審判難度的現(xiàn)象。

新疆地區(qū)邊境貿(mào)易頻繁，小港區(qū)眾多，將小港區(qū)、小邊境貿(mào)易市場連接起來很容易形成綜合保稅區(qū)的規(guī)模，為此，新疆地區(qū)有必要嚴(yán)格限定綜合保稅區(qū)的準(zhǔn)入機制，對新疆地區(qū)綜合保稅區(qū)的申報審核中綜合考慮民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度、對外貿(mào)易金額和商品數(shù)、商品在當(dāng)?shù)叵M情況、綜合保稅區(qū)密度等問題。關(guān)于準(zhǔn)出制度，《國務(wù)院關(guān)于促進海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域科學(xué)發(fā)展的指導(dǎo)意見》中明確提到了需要進一步完善綜合保稅區(qū)的退出制度，“明確特殊監(jiān)管區(qū)域首期驗收土地面積比例和驗收期限；超過驗收期限尚未驗收或驗收后土地利用率低、運行效益差的，由海關(guān)總署責(zé)令整改；在規(guī)定期限尚未完成整改任務(wù)的，由海關(guān)總署報請國務(wù)院批準(zhǔn)予以撤銷或核減規(guī)劃面積。具體辦法，由海關(guān)總署會同有關(guān)部門制定。”地方政府可以看作是該指導(dǎo)意見中所說的有關(guān)部門，因此，新疆地區(qū)在進行條例修訂時應(yīng)當(dāng)將綜合保稅區(qū)的退出機制寫清，準(zhǔn)許綜合保稅區(qū)在特定的條件下退出市場，給新生的綜合保稅區(qū)更多生存空間，避免資源浪費。

（二）明確監(jiān)管主體，保障監(jiān)管效力

監(jiān)管主體的明確是監(jiān)管權(quán)能有效行使的前提。綜合保稅區(qū)涉及事務(wù)和權(quán)力部門較多，也要求監(jiān)管者具備相應(yīng)的專業(yè)知識。綜合保稅依靠簡化進出口貨物相關(guān)手續(xù)的手段來達(dá)到促進進出口貿(mào)易的目的，過于嚴(yán)密的監(jiān)管違背了這一初衷。歐洲一些綜合保稅區(qū)發(fā)展經(jīng)驗豐富的國家多采用混合管理模式對綜合保稅區(qū)進行監(jiān)管。該模式兼有政府直接管理的強制力和專業(yè)機構(gòu)管理的專業(yè)性，新疆地區(qū)宜將這一模式作為制定法律法規(guī)時的參考，以此為框架明確各部門在監(jiān)管活動中的地位和職權(quán)。

我國現(xiàn)采用的是縱橫結(jié)合的條塊式監(jiān)管模式，該模式以政府為實際監(jiān)督管理機構(gòu)，下設(shè)眾多分支機構(gòu)輔助監(jiān)督管理機構(gòu)的運行，幾乎和國家政府機構(gòu)結(jié)構(gòu)分布相差無幾。下設(shè)監(jiān)管部門機構(gòu)繁冗，出現(xiàn)問題時各部門間相互推諉，導(dǎo)致監(jiān)督效率大大降低。種種弊端表明為更好地適應(yīng)綜合保稅區(qū)現(xiàn)有模式，不僅監(jiān)管的主體需要明確，監(jiān)管部門結(jié)構(gòu)也需要進行簡化。需將職權(quán)相近的部門進行合并，下放行政監(jiān)管的職權(quán)，使區(qū)內(nèi)的監(jiān)督機構(gòu)擺脫“政府和企業(yè)的協(xié)調(diào)人”模式設(shè)定，真正行使監(jiān)督管理權(quán)。新疆在構(gòu)建自身的監(jiān)管機構(gòu)時可結(jié)合自身特色，在簡化監(jiān)督機構(gòu)、明晰監(jiān)督主體權(quán)職的基礎(chǔ)上，使監(jiān)管工作更貼近當(dāng)?shù)匦枨螅岣弑O(jiān)督效率。

（三）革新監(jiān)察運行機制，提高監(jiān)管效率

在“大數(shù)據(jù)”快速發(fā)展的背景下，傳統(tǒng)的監(jiān)管模式很難跟上綜合保稅區(qū)的發(fā)展。相較之下，電子化監(jiān)督具有傳輸快、查詢便捷、保存時間久、對環(huán)境污染小、受環(huán)境影響少、占用人力資源少等優(yōu)勢。新疆地區(qū)宜加快電子化監(jiān)管的進程，以更快捷的電子文件替代傳統(tǒng)紙質(zhì)文件。我國已頒布了明確電子數(shù)據(jù)法律效力的《中華人民共和國電子簽名法》，對數(shù)據(jù)化的交易活動也在《中華人民共和國合同法》中做出了明示的肯定。因此，在新疆推行電子化監(jiān)管于法有據(jù)，順應(yīng)信息化發(fā)展。電子化的另一大優(yōu)勢就在于分類的方便。可由電子自動識別表格種類，將之歸于不同類目，便于人工審核。對于報關(guān)需要的各類表格，通過程序設(shè)定能自動區(qū)別不同保密級文件，將其分開處理，自動化的分類杜絕了人工分類出現(xiàn)錯誤的隱患。提高企業(yè)、個人或機構(gòu)行使符合自身層級的監(jiān)督權(quán)利，分擔(dān)監(jiān)管部門的工作壓力，有助于形成多層級聯(lián)動的監(jiān)管模式。

除了相關(guān)文件、報表的電子化之外，對進出口綜合保稅區(qū)貨物的監(jiān)督機制也需要更新。如應(yīng)當(dāng)放寬稅收優(yōu)惠貨物的范圍，將合同以外但與合同交易物品有明顯關(guān)聯(lián)且確為綜合保稅區(qū)內(nèi)企業(yè)所用的貨物納入稅收優(yōu)惠范疇。

（四）鼓勵監(jiān)管機構(gòu)人員學(xué)習(xí)民族語言，統(tǒng)一官方用語

新疆地區(qū)民族產(chǎn)業(yè)是其特色，現(xiàn)階段部分民族語言在貿(mào)易中廣泛使用，監(jiān)管機構(gòu)在招收新員工時可對掌握多門語言的人員優(yōu)先錄用，鼓勵監(jiān)管部門工作人員學(xué)習(xí)民族語。在監(jiān)管部門人員掌握多門語言的情況下能夠?qū)⒉煌Z言遞交的各類文件翻譯成漢語，準(zhǔn)確了解企業(yè)意圖，使溝通更為順暢，以方便開展監(jiān)督工作。

官方用語的統(tǒng)一是監(jiān)管機制正式性和強制力的一種表現(xiàn)。此外官方統(tǒng)一用語的確立也有助于加強新疆地區(qū)綜合保稅區(qū)和其他地區(qū)綜合保稅區(qū)的交流，使監(jiān)管機制能與時俱進。

四、結(jié)語

新疆地區(qū)在建設(shè)綜合保稅區(qū)方面有先天的地理優(yōu)勢，綜合保稅區(qū)能將新疆地區(qū)的資源、產(chǎn)業(yè)效益最大化，為使綜合保稅區(qū)在新疆更好的發(fā)展，必須建立健全監(jiān)管機制，法律保障是新疆地區(qū)綜合保稅區(qū)建設(shè)監(jiān)管部門良好運行的必要手段。針對新疆地區(qū)綜合保稅區(qū)監(jiān)管活動缺乏地方性法規(guī)的調(diào)節(jié)問題、監(jiān)管主體不明確、監(jiān)察機制落后以及語言不通等問題，本文提出的完善相關(guān)法律、明晰監(jiān)察主體、革新監(jiān)察機制和普及民族文化，統(tǒng)一官方用語的一系列對策能夠改善新疆地區(qū)綜合保稅區(qū)的監(jiān)管問題，以促進新疆地區(qū)綜合保稅區(qū)的發(fā)展，帶動新疆乃至區(qū)域的經(jīng)濟繁榮。

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（責(zé)任編輯：張彤彤）