基于政策工具的知識產權政策演化研究

林德明，趙姍姍

(大連理工大學 科學學與科技管理研究所，遼寧 大連 116024)

一、引言

我國自知識產權戰略實施綱要頒布以來取得了輝煌的成就。2016年我國共受理發明專利申請133.9萬件，同比增長21.5%，連續6年居世界首位，授權發明專利40.4萬件。截止到2016年底，國內(不含港澳臺)發明專利擁有量共計110.3萬件，成為繼美國和日本之后，世界上第三個國內發明專利擁有量超過百萬件的國家，而且每萬人口發明專利擁有量達到8.0件。2015年底，國務院頒布《關于新形勢下加快知識產權強國建設的若干意見》，開啟了知識產權強國建設的新目標。可見我國的知識產權事業歷經30多年的砥礪前行，正在由知識產權大國向知識產權強國轉變，由激勵知識產權創造向促進知識產權運用轉變，由注重知識產權數量向提升知識產權質量轉變，由完善知識產權環境向塑造知識產權文化轉變，因此有必要對知識產權政策的發展歷程做一個系統細致地梳理。本文將從政策工具的視角對我國知識產權政策的演化特性展開研究。

目前，關于知識產權政策的研究重點關注于知識產權政策對于創新的激勵作用[1-3]，知識產權政策體系[4-5]，以及知識產權政策績效[6-7]等的研究。而對于知識產權政策演化的研究并不多見，主要包括盛亞等依據政策力度、政策目標、政策措施三個層次構建知識產權政策的指標體系，用各年度政策指標值考察1985—2009年的政策演變趨勢,發現我國知識產權政策的主要目標是以保護和鼓勵申請為主，運用措施是以行政措施為主[8]。鄧藝等通過對國家知識產權戰略和形象的共同演化過程的結構以及它們之間的動力機制進行分析，建立了國家知識產權戰略與形象共同演化的理論模型[9]。相麗玲等結合案例對中外企業的知識產權戰略演化規律以及發展趨勢進行了總結[10]。楊晨等通過對2009-2014年我國知識產權政策分析，發現存在政策主體、政策目標、政策措施等協同失靈的現象，并提出構建知識產權政策協同運行機制[11]。可以看出現有對知識產權政策演進的全進程研究尚且不足，多是通過對一部分政策文件進行分析來判斷我國知識產權政策某一階段的政策目標以及所側重的政策措施，并沒有從政策工具的視角全面審視我國的知識產權政策演進歷程。

政策工具是組成政策體系的元素，是由政府所掌握的，可以運用的達成政策目標的手段和措施，是政策科學研究的焦點。荷蘭經濟學家Kirschen ES最早試圖對政府工具加以分類，并整理出64種一般化的政策工具[12]，Hood C提出一種系統性的框架，指出政策通過所擁有的信息、權威、財力和正式組織四種治理資源處理公共問題[13]。目前的政策工具研究與政策文本量化分析方法有機結合，形成比較完善的方法體系，用于政策工具的內容、結構以及工具選擇等的研究。在臺灣生物技術[14]、中國風能產業[15]、中國低碳政策[16]、中國國家創新體系國際化政策[17]等政策分析中廣泛應用。

本研究將在政策工具的視角下，利用政策計量方法對我國知識產權政策的演進特征進行全方位地探討，在政策文本計量的基礎上，結合知識產權事業的發展歷程以及知識產權政策背景的變遷，明確30多年來我國知識產權政策的各個發展階段，并進一步揭示各階段知識產權政策工具的組合與運用，從根本上剖析知識產權政策演進的內涵，從而豐富和深化知識產權政策分析的理論與方法，為我國知識產權政策的完善與實施提供決策參考。

二、數據來源與方法

選取的知識產權政策數據均來源于政府公開發布的政策文本，包括全國人大、國務院、國家知識產權局以及國務院直屬部委頒布的，與知識產權直接相關的各類政策文件，文件類型包括法律、意見、辦法、條例、指令、決定等。最終收集了自1982年起至2017年4月的國家知識產權相關政策文本，共計135件。

首先，對135份政策文本按知識產權的類型進行分類，共分為7類：專利、商標、著作權、植物品種、地理標識、集成電路布圖設計、知識產權總類。其次再分別對每個類別的政策文件進行編碼。具體如表1所示：

表1 知識產權政策的文本編碼表

知識產權主要包括四個維度：創造、運用、保護、管理。因此本文認為知識產權政策是涉及知識產權創造、知識產權運用、知識產權保護、知識產權管理的政策體系。其中每個政策維度又包含若干政策工具，根據宋河發[5]等人的劃分方法,可以將知識產權政策工具按如下方法劃分，具體如表2所示。

表2 知識產權政策工具分類表

依據以上政策工具劃分方法，將135份政策文件的政策工具析出，并按照政策工具類型和知識產權類別兩個維度統計分類，得到圖1所示的政策工具在各知識產權類別的分布圖。

從政策工具的分布來看，我國的知識產權政策兼顧了知識產權創造、運用、保護、管理政策工具的運用，內容基本覆蓋了專利、商標、著作權、地理標志、集成電路、植物品種以及其他相關知識產權方面，但是在政策工具的整體布局上還是有些許不均衡。按照數量統計，政策工具大多數涉及的是“知識產權總類”(36.4%)這一類別，在細分的類別里面，專利所占比重最大，為21.76%，其他各個類別所占比重都低于10%。這表明由于專利相較于其他知識產權更能提升市場競爭力以及為企業提供技術壟斷的條件，促進社會主義市場經濟的發展，所以我國知識產權的整體建設比較偏重于專利，這與國家的創新驅動發展戰略以及其他國家的情況基本吻合。

進一步分析發現，在知識產權創造政策工具中，最受關注的是知識產權權利獲取創造。在知識產權運用政策中，最受關注的是知識產權商業化運用政策，說明我國比較重視知識產權的成果轉化，在稅收、金融、投入以及政府采購方面都給予了很大的支持。在知識產權保護政策中，最受關注的是知識產權反濫用政策以及行政保護規章，說明我國對知識產權的保護主要強調行政保護。在知識產權管理政策中，主要強調知識產權要素管理政策，對于知識產權專項管理政策不是非常重視，說明我國知識產權管理對于宏觀層面知識產權政策，人才與文化建設管理政策等做的相對比較好，而對于專項方面的如貿易、展會、交流合作等的知識產權管理則明顯不足。

圖1 政策工具在各知識產權類別中的分布

三、知識產權政策的發展階段

綜合考慮我國知識產權事業的發展歷程、制度框架、環境治理情況，將知識產權的發展進程劃分為五個階段，分別為立法階段、服務科技階段、參與國際競爭階段、戰略化階段和強國建設階段，各階段的起始標志和政策發文量如圖2所示。在此基礎上，對各個階段的政策文本進行量化分析，總結和歸納我國知識產權政策目標和政策工具的演化過程，以及政策工具的執行過程。同時，還采取定量與定性相結合的方式，系統地分析各個階段知識產權的背景和形式，以期能夠更深入地揭示我國國家知識產權政策的演進特征。

結合我國國家知識產權事業的發展，通過對自1982年以來知識產權政策的定性分析，可以將我國國家知識產權政策進程劃分為5個階段，從圖3可以看出不同階段的標志性政策事件、關鍵表述和主要特征。

一是立法階段(1982-1994年)。以1982年頒布的第一部知識產權法律《商標法》為起始標志，這一階段國家依次頒布知識產權相關法律，包括1984年的《專利法》，1990年的《著作權法》，1990年的《國防專利條例》，1991年的《計算機軟件保護條例》等等，這些法律法規的陸續頒布實施意味著我國現代知識產權法律制度的系統建立。

二是服務科技階段(1995-2000年)。以中共中央、國務院作出《關于加速科學技術進步的決定》為起始標志，這一階段我國知識產權的制度逐步完善，并開始與科技相結合，服務于科技。比如針對生物育種技術的《中華人民共和國植物新品種保護條例》、《關于加強與科技有關的知識產權保護和管理工作的若干意見》等。

三是參與國際競爭階段(2001-2007年)。以2001年中國加入世界貿易組織為起始標志，這一階段為適用TRIPS協定，我國知識產權立法開始與國際慣例接軌，對已有知識產權相關法律進行了補充和完善，如修訂《著作權法》、《專利法》、《商標法》、《知識產權海關保護條例》等已有的基礎法律及實施細則，并頒布《信息網絡傳播權保護條例》、《地理標志產品保護規定》等新的法規。

圖2 知識產權政策文本數量的分布趨勢

四是戰略化階段(2008-2015年)。以2008年國務院頒布實施《國家知識產權戰略綱要》為起始標志，國家開始制訂戰略統籌部署和總體推進各項知識產權工作，從2009年開始每年發布《國家知識產權戰略實施推進計劃》確定年度知識產權戰略的實施內容，并在2014年國務院發布《深入實施國家知識產權戰略行動計劃(2014-2020)》進一步明確發展預期目標、主要行動、基礎工程和保障措施。這一階段知識產權事業有了長足的發展，我國逐漸成為一個知識產權大國。

五是強國建設階段(2016- )。以國務院印發《國務院關于新形勢下加快知識產權強國建設的若干意見》為起始標志，這個階段首次提出了建設知識產權強國的目標，開始謀劃我國知識產權的強國路徑，努力將我國建設成為知識產權強國。

四、知識產權政策工具的演化分析

依據政策工具分類以及知識產權政策發展階段這兩個維度，對我國自1982年頒布商標法以來的知識產權政策進行計量分析。從圖4可以看出，從立法以來，我國就比較重視知識產權權利的獲取創造，知識產權司法體系的完善，以及通過一些行政保護規章來保護知識產權。另外，在前三個階段中，知識產權政策工具的類型還不是很全面，尤其是在知識產權運用和管理兩個方面比較欠缺。在戰略化階段，為實現知識產權大國這一目標，我國加強了各個方面的知識產權政策工具的綜合運用，在知識產權創造和保護方面加大強度，在運用和管理方面對知識產權政策工具進行了系統地完善，這一階段政策工具數量的占比達到了61.71%，可見我國開始從知識產權創造、運用、保護和管理四個方面全面促進知識產權事業的發展。雖然我國于2015年底才提出知識產權強國建設的目標，但是在短短的一年多時間里知識產權政策工具的占比已經達到了11.09%，并且所涉及到的知識產權政策工具的類型比較全面，由此可以看出我國正在努力通過加強知識產權政策工具的運用實現由知識產權大國向知識產權強國的轉變。接下來，本文將對各階段知識產權政策工具的演進特征進行深入分析，并重點取總占比大于5%的政策工具繪制每個階段的雷達圖。

圖3 不同發展階段標志性政策事件、關鍵表述及主要特征

圖4 知識產權政策工具的階段分布

(一)立法階段(1982-1994年)

在經濟體制改革的背景下，為了促進對外貿易，我國于1982年、1984年、1990年、1993年分別頒布了《商標法》、《專利法》、《著作權法》、《反不正當競爭法》，隨后又陸續頒布《商標法實施細則》、《專利法實施細則》、《著作權法實施條例》等。這一系列法律法規、行政規章的頒布標志著我國開始系統建立知識產權法律制度。

從圖5政策工具在立法階段的分布來看，這個階段重點強調知識產權創造和保護的制度建設，結合圖4可以看出這個階段主要涉及到以下幾個政策工具：權利獲取創造、反濫用、法律法規、行政保護規章和司法解釋等，從它們所占的比重可以看出來在這一階段，國家主要是通過法律法規和行政保護規章來規范化知識產權的歸屬問題以及知識產權的反濫用問題。在立法階段，我國知識產權司法制度才開始建立，相對來說比較薄弱。雖然頒布了一系列的法律法規，但是知識產權政策不夠到位，與法律法規不夠配套，而且涉及到的政策工具明顯偏少。

(二)服務科技階段(1995-2000年)

在我國科教興國戰略的背景下，科學技術被看作第一生產力，并明確我國要發展自己的高技術及其產業，要重點塑造一批自主開發能力強并掌握知識產權的大型高技術企業。該階段的知識產權政策在各類科技政策中占據比較重要的位置，如《關于加速科學技術進步的決定》、《關于加強技術創新發展高科技實現產業化的決定》等都重點提出加強對知識產權的管理和保護，在此基礎上科技部于2000年發布《關于加強與科技有關的知識產權保護和管理工作的若干意見》。這一階段頒布的政策文本數量上相對較少，基本上沒有對上一階段已經頒布的法律法規進行修訂完善。

圖5 立法階段的知識產權政策工具分布

從圖4可以看出，該階段頒布的新政策在知識產權創造方面開始涉及到研發創造與保護范圍拓展，不過還是旨在鼓勵自主創新，以知識產權權利獲取創造為主。在知識產權保護方面，仍然以反濫用、行政保護規章工具為主。但是較上一階段新增了運營平臺建設、商業化運用和知識產權要素管理三個政策工具，可見知識產權的管理與運用開始受到關注。總體上看，在這一階段知識產權在實際應用中還處于摸索階段，掌握與運用知識產權政策工具的水平還不是很高。

圖6 服務科技階段的知識產權政策工具分布

(三)參與國際競爭階段(2001-2007年)

為了多方面地參與到國際競爭當中去，我國于2001年加入WTO(世界貿易組織)，這意味著我國就必須接受TRIPS(與貿易有關的知識產權協定)。因此，我國以加入WTO為契機，在該階段對我國的系列知識產權法案進行了修改完善以適應國際規則，參與國際知識產權競爭。如按照TRIPS協議的最低標準相繼修訂《專利法》、《商標法》、《著作權法》以及《軟件保護條例》等，說明我國的知識產權法律法規開始逐步完善與國際接軌，與此同時我國還加入了十多項知識產權保護的國際公約，加強與世界各國在知識產權領域的交往與合作。

從政策工具在該階段的分布來看，該階段所涉及到的政策工具的數量明顯增多，在知識產權創造方面仍然以知識產權權利獲取創造為主，進一步完善知識產權的確權與審查制度，并且涉及到了知識產權與產業技術標準結合，這也證明我國對于參與國際產業競爭的強烈意愿。此外，良好的知識產權營商環境是WTO談判中的焦點之一，所以在知識產權保護方面新頒布了許多行政保護規章，主要還是強調知識產權的反濫用，新增了知識產權保護專項行動，說明我國針對知識產權保護開始采取針對性的措施，而不再是盲管、盲打。在知識產權管理方面新增了知識產權專項管理，說明我國開始強調一些行業或者地區，以及貿易和交流合作等方面的知識產權管理。同時該階段也開始注重知識產權人才與文化的建設與管理。總體上，該階段我國知識產權開始進行系統性地建設，通過對知識產權制度的補充與完善，使我國能夠更好地參與到國際競爭當中。

圖7 參與國際競爭階段的知識產權政策工具分布

(四)戰略化階段(2008-2015年)

2008年6月5日，國務院印發《國家知識產權戰略綱要》，開始利用國家戰略推動知識產權的發展，指出我國要以制度促能力，以能力帶動發展。該階段指出我國要在數量上成為名副其實的知識產權大國，初步建立符合國際通行規則并且門類比較齊全的知識產權法律法規體系，同時要建設一批可以與世界跨國公司展開同臺競爭的知識產權優勢企業。另一方面我國在該階段還旨在增強公眾關于知識產權的保護意識以及創建一個有助于知識產權水平提高的良好環境，這就要求我國要加強知識產權相關法律法規以及規章辦法等的宣傳與普及教育，這不僅推動我國知識產權事業的發展，對于我國的科技發展與經濟繁榮也起到極其重要的作用。

從政策工具在戰略化階段的分布來看，該階段是知識產權政策工具最為密集和集中的階段，所涉及到的政策工具種類齊全，數量龐大，比重達到了61.72%，我國的知識產權政策工具運用水平明顯提升。在知識產權創造方面，雖然知識產權權力獲取創造仍是重點，但是研發創造、保護范圍拓展都開始大量補充，表明我國不僅強調知識產權的權利確權與審查制度，而且開始重點關注自主知識產權的培育以及在產業和區域的知識產權布局。在知識產權運用方面，最注重商業化運用，隨后是運營平臺建設和價值識別，并且還著重提出知識產權與產業技術標準結合、訴訟保險兩個新的政策工具，說明我國越來越注重科技成果的轉化，力圖通過知識產權帶來直接的經濟效益，并不斷地適應新變化、新要求和新發展，為知識產權市場化開辟新的道路。在知識產權保護方面，仍然傾向于知識產權反濫用，并進一步完善行政保護規章，同時保護專項行動明顯加強，這與知識產權保護環境的復雜化密切相關。在知識產權管理方面，政策工具相較前兩個階段數量上大幅度增加，科學管理成為各項知識產權工作的關鍵，其中知識產權要素管理最為突出，同時市場主體管理和專項管理也都顯著提升。總體上看，該階段政策工具數量龐大，種類齊全，這種變化與將我國建設成為知識產權大國的政策目標是相匹配的。

(五)強國建設階段(2016- )

從目前的發展階段來看，我國經過多年的建設已經成了名副其實的知識產權大國，這其中存在的主要問題是我國的知識產權數量“大而不強、多而不優”。在基本滿足了數量要求的前提下，我國下一階段的目標就是建立知識產權強國。創新作為五大發展理念之首，進一步指明下一階段我國發展的核心，而知識產權制度則能夠有效激勵創新，為創新提供基本保障。從國際層面來看，知識產權正在逐漸成為各國競相爭奪的一個重要領域，越來越多的國家已經認識到知識產權已經成為體現以及影響一個國家核心競爭力的關鍵因素。綜合以上各方面因素，我國以2015年頒布的《國務院關于新形勢下加快知識產權強國建設的若干意見》為標志，提出了知識產權強國建設的目標。

圖8 戰略化階段的知識產權政策工具分布

從政策工具在該階段的分布來看，由于時間比較短，政策工具的數量并不多，與前一階段的差異也不夠明顯，但是在創造、運用、保護和管理四個方面比較均衡，而且從內容來看政策工具更具有針對性，意圖破解我國走向知識產權強國所面臨的突出問題，包括核心知識產權較少，低價值專利較多，成果轉化率較低，發展不均衡等。在知識產權創造方面，在繼續完善權力獲取創造的同時，加大了知識產權保護范圍拓展和研究創造的比重。在知識產權運用方面，仍然重點關注商業化運用、運營平臺建設和價值識別，而且隨著2015年《促進科技成果轉化法》的修訂，這部分將會越來越重要。在知識產權保護方面，進一步通過反濫用等塑造知識產權營商環境。在知識產權管理方面，通過對于企業、中介服務機構與人才等的主體管理以及要素管理，制定出與目標相適應的管理標準化政策，以此來提高知識產權效率，降低知識產權風險。

圖9 強國建設階段的知識產權政策工具分布

五、結論

本文選取全國人大、國務院及其直屬部門自1982年起至2017年頒布的135件國家知識產權相關政策文本作為數據來源，采用定性與定量相結合的政策分析方法，對我國知識產權政策發展歷程進行了細致系統的梳理，得到我國知識產權政策演進的五個階段：立法階段、服務科技階段、參與國際競爭階段、戰略化階段以及強國建設階段。在立法階段，我國新頒布一系列法律法規，開始系統地建立知識產權制度。服務科技階段是在科教興國戰略的背景下，促使知識產權與科技相結合，進一步加強知識產權對科技成果的保護。參與國際競爭階段是以我國加入世貿組織為契機，對我國知識產權相關法律進行補充和完善，使得我國知識產權制度與國際接軌。戰略化階段是以2008年頒布的《國家知識產權戰略綱要》為標志，通過貫徹落實國家知識產權戰略，全面推進我國的知識產權工作，并逐步將我國建設成為知識產權大國。強國建設階段是由2015年12月頒布的《關于新形勢下加快建設知識產權強國建設的若干意見》開始，意味著我國正式進入知識產權強國建設階段。

通過對知識產權政策工具的分析來看，各階段知識產權政策工具的運用與組合是隨著知識產權目標的變化逐漸補充調整的。立法階段側重知識產權的保護，主要通過頒布法律法規和行政保護規章來完善知識產權制度，促進權利的獲取創造，規制知識產權濫用。服務科技階段在進一步完善制度的基礎上，開始補充知識產權的創造和運用，主要是包括研發創造、價值識別和運營平臺建設等，這與知識產權要服務于科技的基本原則是相匹配的。參與國際競爭階段則更加側重于知識產權保護，主要是對一些立法進行了修訂完善以適應加入WTO后的知識產權國際競爭，所以這一階段很少有新增的政策工具。進入戰略化階段，我國開始全方位地促進知識產權發展，知識產權政策日趨完善，所涉及到的政策工具系統全面，這一時期的政策工具占比61.71%，并且在知識產權的創造、運用、保護、管理四個方面都比較均衡。其中，通過鼓勵研發創造、保護范圍拓展等促進知識產權創造，通過商業化運用、運營平臺建設、價值識別等政策組合工具加強知識產權運用，在保護方面則在加強規制反濫用的同時，提高行政保護的力度，開展保護專項行動，同時通過市場主體管理、要素管理以及專項管理來構建系統的知識產權管理體系。強國建設階段所涉及的政策工具也比較全面，雖然開始的時間較晚，可供參考的政策文本有限，但是可以看出這一階段的不同之處在于政策工具的運用更具有問題意識和針對性，開始補充完善知識產權布局和知識產權風險防范等政策工具。