中國農技推廣體系的現狀、問題及政策研究

孫生陽，孫藝奪，胡瑞法，張 超，蔡金陽

(1.北京理工大學 管理與經濟學院，北京 100081；2. 北京理工大學 人文與社會科學學院，北京 100081)

一、引言

農業科技是現在和未來中國農業增長的第一驅動力[1]。農業技術推廣是實現科技進步及農業和農村現代化的重要措施。按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕等實施“鄉村振興”戰略的總要求[2]，農業技術推廣將發揮重要的作用。中國擁有國際上最大的農業技術推廣人員隊伍，然而，研究表明，這一體系未能為農民提供有效的技術服務[1, 3]。鑒于此，自2003年開始，國家在試點的基礎上啟動了一系列改革。一是國務院于2006年頒發了《關于深化改革加強基層農業技術推廣體系建設的意見》(國發[2006]30號)，要求各地全面開展推進改革；二是2011年3月，中共中央國務院又頒發了《關于分類推進事業單位改革的指導意見》(中發[2011]5號)，將現有事業單位劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別，要求各地切實做好分類推進事業單位改革；三是2012年8月31日第十一屆全國人大常委會第28次會議通過的《關于修改〈中華人民共和國農業技術推廣法〉的決定》修正案，新修訂的《中華人民共和國農業技術推廣法》已于2013年1月1日頒布實施。為了研究改革的效果，我們于2016年10-12月開展了對全國7個省28個縣基層農技推廣體系的調查，試圖在分析當前我國政府農技推廣體系存在問題的基礎上，就我國政府農技推廣體系的改革提出政策建議。

二、研究數據

為了研究不同類型作物主產區基層農技推廣體系的現狀與問題，本研究選取了水稻(長江中下游、華南和西南)、茶葉(華南和西南)、蘋果(黃土高原和環渤海地區)與設施蔬菜(環渤海地區)四種作物的主產區進行調研。本次調查所包括的省份及作物分布為：陜西、山東、江蘇、浙江、貴州、廣東和湖北。對于所選取的樣本省份，采用隨機抽樣的方法選擇樣本縣、鄉、村與農戶。對于所選擇的每個樣本省份，將每個省的所有縣(市、區)按照農民人均純收入的高低分成兩組，從每組中隨機抽取兩個縣作為樣本縣，在此基礎上，按照同樣的方法在每縣抽取兩個樣本鄉、每鄉抽取兩個樣本村、每村抽取20個樣本農戶。共調查了7個省28個縣62個鄉118個行政村2293戶農戶(其中山東由于兼顧蘋果和蔬菜，每個縣多調查了1-2個鄉鎮)。

除對樣本縣、鄉和村三級基本情況進行調查外，本研究重點調查了縣、鄉兩級農業技術推廣人員及經費等情況及專業站情況，同時對調查當天未出差的縣、鄉兩級農技人員進行了問卷調查。共調查了28個縣的117個縣級專業站和67個鄉級專業站及531位農技人員，其中包括縣級383人，鄉級148人； 局長及主任84人，站長138人，一般農技員309人。

三、農技推廣體系的現狀及問題

(一)縣鄉農技推廣經費增長呈現兩極化

1.縣級農技推廣部門經費快速增長。與2010年相比，2015年縣級農技部門的經費翻了一番還多(表1)，扣除物價上漲因素，由2010年的918.1萬元增長為2015年的1812.2萬元，增長了近一倍。然而，不同地區間差異較大。其中山東縣級政府農技部門經費收入扣除物價因素后2015年比2010年增長了255.5%，浙江、江蘇和湖北政府農技部門的經費收入增長也均翻了一番還多；但陜西省政府農技部門的經費收入在扣除物價因素后2015年僅比2010年增長了26.7%，廣東省僅增長了40.2%。表明自本世紀初開始的改革雖然顯著改變了縣級農技部門改革之前經費增長緩慢的現狀[3]，但地區間存在著顯著差異。需要指出的是，農技推廣經費的增長并非都與地區的財政狀況有關，作為財政收入大省的廣東，不僅縣級政府部門農業技術推廣經費低于大部分省份，其增長率也低于其他省份。

2. 鄉級農技推廣部門經費增長緩慢。與2010年相比，2015年鄉級農技部門的經費則增長緩慢(表1)?？鄢飪r上漲因素后，由2010年的54.5萬元增長為2015年的72萬元，僅增長了32.2%。除了山東省的鄉級農技部門經費在扣除物價因素后呈現爆發性增長外，僅廣東省的鄉級政府農技部門經費增長超過了50%，浙江省增長了39%，而江蘇、陜西和湖北甚至均不增反降。表明自本世紀初開始的改革雖然顯著增加了縣級農技部門的經費，除個別地區外，鄉鎮政府農技部門的經費仍增長緩慢，甚至在一些地區出現了負增長。

3. 項目費為農技部門的主要經費收入。在縣鄉兩級農技部門的經費收入中，項目費為其主要收入，分別占經費總收入的一半以上(圖1)。其中縣級農技部門2010和2015年的項目費收入分別占經費總收入的50%和57%，鄉級農技部門2010和2015年的項目費收入分別占經費總收入的77%和73%。表明自本世紀初開始的農技推廣機構改革，顯著增加了農技部門的項目經費的投入。

表1 2010、2015年縣鄉兩級農技推廣單位經費收入 (單位：萬元)

數據來源：作者調查。

圖1 2010、2015年縣鄉兩級農技推廣單位經費收入比例(%)數據來源：作者調查。

4. 農技推廣經費主要被用來發工資。需要特別關注的是，無論是縣級或者鄉級農技推廣機構，其經費主要用于人員費用(圖2)。其中縣級經費支出中，用于人員的費用(主要為職工工資，還包括離退休人員費用)由2010年的占經費總支出的53.9%，下降到2015年的42.5%；鄉級用于人員的費用則由2010年的占經費總支出的96.1%，略微下降到2015年的95.6%。與此相反，經費支出中縣級農技部門的推廣業務費由2010年的占經費總支出的27.8%，增長到2015年的39.3%；鄉級則由2010年的占經費總支出的2.4%，下降到2015年的1.9%。表明改革使縣級農技單位將更多的經費支出用于推廣業務，而鄉級農技單位的推廣業務費支出比例則極小。

(二)政府農技機構農技人員人數顯著減少，非專業人員人數占比過高。

1. 農技人員人數顯著減少。2015年各縣政府農技部門的農技人員人數平均為238人(表2)，與本世紀初平均每縣415人相比[3]，農技人員人數減少了43%。然而，若以各縣農技人員數與其擁有的行政村數相比，似乎在職農技人員數并不少[4]。全部樣本平均，2015年每個農技人員僅承擔1.4個行政村的農技服務工作，但是地區之間存在較大差異。其中山東省的政府農技員較少，每個農技人員需要承擔3.4個行政村的農技服務工作，而在貴州省每個農技人員僅承擔0.5個行政村的農技服務工作。

圖2 2010、2015年政府農技部門人員經費支出比例(%)注：人員工資包括在職人員工資及退休人員費用，推廣業務費包括推廣業務、設備購置及其他推廣費用。數據來源：作者調查。

表2 2015年政府農技部門人員數變化

數據來源：作者調查。

2.鄉鎮農技人員人數偏少。雖然從所承擔的農技服務行政村數而言，農技人員總數仍較多，但直接面對農民的鄉鎮農技人員則較少(表2)。全部樣本平均，每個鄉鎮農技人員需要承擔2.9個行政村的農技服務工作，但是地區間差異較大。其中貴州、江蘇、陜西省的鄉鎮農技人員相對充足，但山東、浙江、湖北省省平均每個鄉鎮農技人員需要承擔的行政村較多，尤其是山東省，平均每個鄉鎮農技人員需要承擔11.5個行政村的農技服務工作，數據顯示前一階段的政府農技推廣機構改革[3]，鄉鎮人員的減少似乎已矯枉過正。研究表明，一個農技人員承擔3個行政村的農技服務工作，工作量將較為飽滿[4]。

3. 非專業人員人數占比過高。除鄉鎮農技人員人數較少外，本次調查也發現，目前的農技人員隊伍中，非專業人員所占比例已達全部總人數的36.3%(表2)。其中廣東省和陜西省的非專業農技人員比例甚至分別高達51.4%和48.8%，山東省的非專業農技人員比例也高達38.4%。若僅考慮國家正式編制人員，全部平均縣級非專業人員所占比例也高達39.2%，其中廣東和陜西兩省分別超過50%，山東省也高達44.9%，僅湖北、浙江和貴州三省縣級非專業農技人員比例低于30%。與縣級非專業農技人員所占比例相反，鄉級非專業農技人員所占比例則相對較低，全部樣本平均為29.1%，其中貴州省更高達41.7%，江蘇省和陜西省分別高達37.5%和33.3%，其余四省則分別低于30%。所有省份，無論是縣級或者鄉級，非專業農技人員的比例均高于20%。非專業農技人員比例過高，將直接影響到農技推廣服務的效果。

4. 公益性單位承擔非公益性服務。目前我國的基層農技推廣系統是按專業設站(表4)。經過改革，多數地方將種植業、畜牧業和水產養殖業合并到農業局，相應的專業農技站也下屬農技中心，從而提高了農技推廣效率[3]。然而需要說明的是，一些承擔服務性質可以獲得服務收入的單位(如畜產品檢疫、農機服務等)則仍由政府部門下撥全額事業經費。事實上，調查發現，一些地區的畜產品檢疫部門近十多年來無論是在人員編制上或者在下撥的經費上均有較大的提高，其原因在于這些單位由于收入及福利較好，從而吸引了較多的人員調入該部門。雖然執行八項規定以來，這些單位人員的額外收入有所減少，但其編制及人員并未減少。

表3 2015年政府農技部門非專業人員

資料來源：作者調查。

(三)農技人員下鄉時間顯著增加，農技推廣職能行政化

1. 農技人員下鄉時間顯著增加。2015年政府農技部門農技人員平均下鄉時間為123天，占全年時間的34%，其中下鄉技術推廣時間為97天，占全年時間的26%，下鄉行政事務27天，占全年時間的7%(圖3)；與此同時，從事行政工作時間(辦公室或鄉鎮行政工作)為123天，占全年時間的34%。農技人員下鄉為農民提供技術推廣服務的時間比改革前的2002年顯著增加[3]。如果按縣鄉兩級農技單位分別分析(表5)，則可發現，縣級農技人員下鄉時間為105天，鄉級農技人員下鄉時間為172天，鄉鎮農技人員下鄉時間比縣級農技人員高出了64%。然而，不同省份間，存在的差別較大。其中陜西、山東的縣級農技人員下鄉時間占不到全部時間的四分之一。

2. 農技人員為農民提供了大量的技術服務。據我們對7個省28個縣2293戶農民的調查，2016年見過政府農技推廣人員到村里進行技術指導的農戶比例為31.4%(圖4)，若與改革前2002年的農民接受農技人員服務比例的15%相比[3]，這一比例提高了16.4%。然而，不同地區之間依然存在較大的差異。其中湖北省2016年有43.9%的農戶見過政府農技推廣人員到村里進行技術指導，陜西省為42.9%，浙江省見過政府農技推廣人員到村里進行技術指導的農戶比例最低，但也達到了20.3%。表明農技推廣體系改革顯著提高了政府農技部門為農民提供技術指導的比例。

3. 農技推廣職能行政化。調查發現，目前許多鄉鎮已經取消專業技術推廣站，轉而成立新的農業辦公室將農技推廣職能作為其行政職能之一納入管理；而另外一些地區，則將農技推廣、司法、工商等服務性機構整合成立鄉鎮綜合服務站，并設立綜合服務大廳，農業技術推廣服務與其他服務一起轉變成大廳服務的一項業務，下鄉為農民的技術服務則轉變成為鄉鎮行政工作的一項內容。雖然這一改革提高了鄉鎮的管治效率，但由于推廣服務工作的行政化，降低了技術推廣的效率。調查發現，在目前鄉鎮開展的各種技術培訓活動中，幾乎有一半以上的培訓活動需要向參加培訓的農民付費才能吸引更多的農民參加培訓活動。而農業新技術的示范活動則嚴重弱化。

表4 2015年政府農技部門國家正式編制農技人員專業構成

數據來源：作者調查。

圖3 2015年政府農技部門農技員時間分配數據來源：作者調查。

表5 2015年政府農技部門農技員時間分配

數據來源：作者調查。

圖4 2016年見過政府農技推廣人員到村里進行技術指導的農戶比例(%)數據來源：作者調查。

4. 政府的公共信息服務能力弱化。據我們調查，目前70%以上的縣級農技部門缺乏病蟲害防治預測預報的能力(包括人力及設備)，80%以上的縣級農技部門缺乏日常的預測預報工作計劃或安排。這與上世紀80年代各縣均建立了較為完備的病蟲害預測預報系統相比[5]，顯然受到了極大的削弱甚至破壞。這也可能是農民過量施用農藥化肥的一個重要原因[6]。

(四)激勵機制喪失，人事制度改革失敗

1. 激勵機制缺失。調查發現，許多地方取消了對農技人員的下鄉補貼，嚴重影響了農技人員做好為農民技術服務的積極性，更導致農技服務這一行業缺乏對專業人員的吸引力。調查發現，全部樣本平均，2015年有下鄉補貼的農技人員僅占全部調查樣本的23.2%(表6)。其中縣級有下鄉補貼的農技人員為28.5%，鄉級有下鄉補貼的農技人員僅9.5%。需要指出的是，不同地區間農技人員下鄉補貼不同。其中貴州和廣東省有下鄉補貼的農技人員分別占總調查人員的57.7%和54.1%，而浙江和湖北該比例則僅為1.6%和1%。需要說明的是，調查也發現多數地區對農技人員的下鄉補貼并不是對實際下鄉人員的激勵，而是作為一項福利對單位所有人員(包括下鄉人員和未下鄉人員)發放的補貼。

表6 2015年政府農技部門有下鄉補貼人員所占比例(%)

資料來源：作者調查。

2. 人事制度改革不成功。2000年，中共中央組織部、人事部頒發《關于加快推進事業單位人事制度改革的意見》(人發〔2000〕78號)，調查發現，該項人事制度改革的效果并不明顯，已經嚴重影響了中國基層農技推廣工作的效率。一是建立選人用人實行公開招聘和考試的制度，雖然這項制度在一定程度上限制了通過各種非正當途徑向事業單位安排人員，但是從目前的情況來看，這一現狀沒有得到真實轉變，并且由于事業單位能進不能出，能上不能下，限制了人員的自由流動。二是嚴格的編制管理和崗位設置，導致了基層農技推廣單位無法對人員招錄負責，缺乏制定招錄人數及標準的權利，限制了專業人才的能力范圍，影響了推廣工作效率的提高。

3. 多元化社會服務體系初顯成效。據我們對7個省28個縣2293戶農民近三年接受農技推廣服務情況的調查，政府部門仍是農民接受技術培訓的第一來源(表7)。2014-2016年三年，在所調查的樣本中，接受過政府農技部門農業技術培訓的農戶比例為25.2%，而接受過企業或農資銷售店、農民合作組織、村委會、媒體及其他非政府部門組織培訓的農戶比例則達15.7%，其中接受過企業或農資銷售店農業技術培訓的農戶比例為9%，超過接受政府部門培訓的三分之一。表明非政府農技部門已逐漸成為為農民提供技術服務的重要部門，多元化的社會服務體系已初具規模規模。

然而，為農民提供技術服務的多元化社會服務體系的發展在不同地區間的發展并不平衡(表7)。其中2014-2016年三年時間陜西接受政府農技部門培訓的農戶高達33.4%，接受企業和其他非政府部門培訓的農戶也分別高達23%和6.1%；山東接受政府農技部門、企業和其他非政府部門培訓的比例分別為22.7%、19%和5.7%；而浙江接受所有培訓的農戶比例也僅才17.5%(其中接受政府農技部門培訓的農戶比例為16.3%)。表明不同省份間對農民的培訓活動存在著差異。在多數省份仍是以政府農技部門為主的條件下，山東的企業對農戶的培訓活動則較為活躍。據我們調查，許多企業對農民的培訓是與產品銷售捆綁在一起的。企業培訓是否有效，以及是否能夠提高農民的農業生產效率等仍有待觀察。

四、結論與政策建議

我們的調查發現，自2003年啟動的新一輪農技推廣體系改革起到了明顯效果，一是縣級農技推廣部門經費增長較快，項目費收入占比最高，解決了上一階段農技推廣投資嚴重不足等問題。二是農技人員下鄉時間顯著增加，政府農技人員為農民提供了更多的技術推廣服務。三是多元化的農業社會化服務體系已經逐漸形成，非政府部門也為農民提供了較多的技術服務。

表7 2014-2016年不同地區接受農技推廣培訓農戶的比例(%)

數據來源：作者調查。

然而，在改革取得了顯著成效的同時，不僅一些老問題仍然存在，一些新問題的出現也已成為影響農技推廣體系做好農業技術服務的重要因素。農技推廣體系的老問題主要表現在農技推廣行政化上。調查發現，不僅鄉鎮農技人員以行政工作為主的現象未能得到改善，在許多地方甚至將推廣職能完全以行政化的方式從體制上固定下來，約有20%左右的鄉鎮已取消了農技推廣單位的建制，取而代之的是成立了行政職能的政府農業辦公室，其主要工作非面向農民的技術推廣服務，而是農業統計等行政事務。即使推廣活動也是以行政方式的培訓而非深入田間地頭為農民提供即時的技術指導服務。推廣活動行政化已失去了對農民的吸引力。調查發現，多數地方部門制定了詳細的農業技術培訓計劃。然而，幾乎有一半以上的農業技術培訓活動需要向農民付費才能吸引足夠的農民參加培訓。

政府農技推廣部門改革后出現的新問題包括：一是鄉級農技推廣部門弱化，鄉級農技推廣部門人數已比改革前減少了一半[3]，一些地方鄉鎮農技人員數已無法保證其做好農技推廣工作，似乎已出現了改革的矯枉過正現象。二是許多地方取消了激勵農技人員下鄉為農民服務的激勵機制，降低了農技人員下鄉為農民服務的積極性，也導致了農技推廣單位喪失了對專業人員的吸引力，導致農技單位非專業人員比例過高，降低了其為農民提供技術服務的能力。三是人事制度改革已成為限制基層政府效率提高的一個重要障礙因素，其嚴格的編制管理和逢進必考的制度，限制了人才的流動。

根據上述分析，本研究提出以下政策建議：

1. 深化農技推廣體制改革。調查表明，目前農技推廣單位的行政化改革已降低了農技推廣服務的效率。為此，應在明確農技機構公益性單位的基礎上，認真履行法律賦予的職能，進一步深化農技推廣體制改革。一是在機構設置上，根據各地實際情況，明確界定其產業發展各環節的公益性職能，設計出適合當地產業發展的以鄉村振興為目標的農業技術推廣體系；二是從建設生態宜居型鄉村出發，從全產業鏈的角度，整合現有的機構與人員，根據公益性職能的特點設置按專業的縣級管理與鄉級管理機構，科學界定機構的人員編制及崗位職責；三是嚴格區分行政與事業職能，使技術推廣服務、行政執法及鄉村治理機構與人員分工明確，避免技術推廣行政化。

2. 改革現行的人事制度。一是真正給予縣級農業部門考核與用人的權利，允許農技人員流動到其最適合的崗位工作，在減少非專業人員的同時，精簡農技人員隊伍；二是建立全新的考核機制，實行為農民技術推廣服務的“責任制”[4,7-8]，促使農技人員主動做好對農民的技術服務工作；三是借鑒湖北省已采取的花錢買服務的做法，在保障農技人員基本工資的基礎上，將服務工作量與農技人員收入掛鉤，避免干多干少一個樣，并允許農技人員跨鄉鎮為農民提供服務[9-10]；四是建立國家公職人員離職不離崗的制度，充分發揮其豐富的管理與服務經驗，為農民提供更廣泛和更好的服務。

3. 加強鄉鎮政府部門農技推廣隊伍建設。工作地點在鄉下，直接面對著千家萬戶農民的鄉鎮農技人員，不僅需要較為扎實的專業知識，同時也需要為農民提供技術服務的推廣技能和吃苦耐勞的奉獻精神。然而，隨著農村經濟的發展及多輪的改革，目前的鄉鎮專業農技推廣隊伍似乎有著與專業越來越遠的趨勢。調查發現，一些專業技術人員甚至還沒有農民更懂得現代農業科技知識；而由于鄉鎮堅苦的工作環境及激勵機制的缺乏，使其難以形成對新畢業的農業高校優秀畢業生的吸引力。事實上，上世紀80年代，由于國家采取了鄉鎮級比縣級農技人員工資高半級等激勵措施，吸引了一大批優秀的農技人員從事一線的農技推廣服務工作，也有效激勵了農技人員主動下鄉為農民提供技術服務的積極性[11]。為此，采取有效措施重建一支穩定的專門從事農技服務的鄉鎮農業技術推廣服務人員隊伍已成為當務之急。

4. 加強政府農技部門病蟲害預測預報能力建設。調查表明，目前農戶的病蟲害發生信息基本來自于自己的經驗及農藥經銷商提供的信息，農技部門所提供的信息也未能依據當地植物保護部門對農作物病蟲害防治預測預報結果，缺乏病蟲害防治的準確信息，這也是目前農民過量施用農藥的原因之一[6]。為此，重建以農作物病蟲害防治預測預報等代表的縣級公共信息服務系統已刻不容緩。事實上，目前各地財政完全有能力建設其預測預報系統。

5.加強農村社會化服務體系建設。調查表明，非政府農技部門已逐漸成為為農民提供技術服務的重要部門，多元化的農村社會化服務體系已初顯成效。為此，應該就農村社會化服務體系建設的相關內容開展研究，提出通過非政府部門為農民提供技術服務的具體政策與措施，以適應產業興旺、生態宜居的需要。事實上，我們的調查也發現，政府農技部門已對農資經銷商開展了較為廣泛的技術培訓，然而，其效果有待觀察。