去中心化：印度高等教育治理的內在邏輯

陳恒敏

摘 要：同印度高度分權的政治體制相似，印度的高等教育治理具有明顯的“去中心化”特點，其顯著體現于宏觀、微觀兩大層面。在高等教育頂層管理上，呈現出中央與地方雙主體、聯邦層次內部多主體的分散化格局；在高等學校的內部職能安排上，表現出教學與科研分離、過程與結果分離的“碎片化”特點。多元主體相互分權的治理模式，有利于協調與平衡利益關系，促進高等教育的相對公平及高等教育大眾化的發展；但同時也不可避免地帶來了效率低下、改革艱難、優質教育資源稀缺、國際競爭力羸弱的弊端，使高等教育整體質量提升受到了嚴重限制。

關鍵詞：印度；高等教育治理；去中心化；公平與效率

印度是我國西南鄰國，也是世界上高等教育規模最大的國家之一。中印兩國被稱為當代世界的“龍”與“象”，兩國經濟的騰飛同兩國高等教育的長效發展有著密不可分的關系。印度自古以來就不是統一國家，各邦之間經濟發展水平、宗教信仰、種族結構、語言環境、資源稟賦等差異甚大，現代印度是在英國殖民者的外力塑造下催生的。獨立后的印度采用了聯邦制國家管理模式，然而，受文化傳統及政治體制的影響，印度聯邦政府在全國范圍內的統治能力比較有限，國內分離勢力依舊較為強大?，F代印度的高等教育正是植根于該國這種“一盤散沙”式的歷史慣性與現實國情，并耦合了英國殖民者留下的教育遺產而逐步發展成形的[1]?；诖耍《雀叩冉逃纬闪说湫偷娜ブ行幕卫砀窬?。從宏觀和微觀層面分別審視可以看出，這一特征集中體現于其高等教育頂層管理的多主體化以及高等學校內部職能安排的碎片化等方面。

一、宏觀層面：高等教育頂層管理的多主體化

印度高等教育頂層管理模式同其聯邦制的政治體制相類似，采用中央集權與地方分權相統一的組織框架。在實際操作中，中央和地方、中央內部事實上存在著多個主體，權力集中顯得較為困難。

（一）中央與地方雙主體結構

印度聯邦政府的教育最高管理部門是人力資源發展部（Ministry of Human Resource Development），該部內設兩大部門，即學校教育與掃盲司（Department of School Education and Literacy）和高等教育發展司（Department of Higher Education）。后者是印度高等教育管理的最高政府機構[2]，負責制訂全國高等教育政策和規劃，協調并決定高等院校辦學標準，推動大學和校際中心開展科學研究，促進國內外大學、學院的合作與交流等。[3]在地方層次上，每個邦內均有各自獨立的教育主管部門，負責制定和執行邦內高等教育政策，甚至進行邦內教育立法。各邦教育部長還需要對邦議會公開邦內教育經費預決算情況，并爭取多方辦學經費。[4]

由于聯邦并不直轄各地方，因此印度高等教育的國家治理呈現出非常明顯的“雙中心”格局，即聯邦層面為全國中心，責任相對務虛，原則性規定多，而各邦則構成各自的中心。在高等教育經費承擔上，中央與邦政府各自擔負之比約為1∶3[5]，邦政府是高校經費來源的主體。由于各邦掌有實權，對高等教育的影響力還要大于聯邦，在一些經濟實力較強的邦，其主動性體現得更為明顯，甚至出現同中央議價的情況。

與中央、地方雙主體格局相對應的，是中央大學（Central University）與邦立大學（State University）并立的高等學校分類系統。依照聯邦政府通過的中央法令（Central Act）所建立的大學，即為中央大學；經邦議會通過法令以后成立的大學，即邦立大學。[6]同我國部屬院校在高等教育資源分配中占據絕對優勢的情況不同，印度的中央大學辦學經費雖大部分出自聯邦政府，但同邦立大學相比卻并未顯現出更為占優的比較優勢。在中央大學體系內部，其辦學質量也呈現出較大差異。在一些經濟情況較好的邦，邦立大學的辦學水平甚至超過中央大學。各自為政的辦學格局，反映出其去中心化、高度發散的高等學校分類思路。

（二）聯邦層面的多主體結構

中央、地方雙中心格局，難以避免地帶來了各自為政的弊端。為避免中央與地方高度分權而導致高等教育領域的政令不暢，印度保留了英治時期大學撥款委員會（University Grants Commission）這一機構設置，并將其進行了本土化改造，負責領導與協調全國高等教育發展，規定大學研究、教學、考試的總體水平標準，設置大學教育的最低質量水平，促進高等教育發展，并提供經費支持。[7]大學撥款委員會是聯邦與各邦之間的溝通中介，也是印度高等教育發展的中樞機構。然而，大學撥款委員會的成立目的是形成一個相對獨立的第三方緩沖機構，從而保證權力制衡、促進學術自治。但印度大學撥款委員會卻直接受中央政府領導，其本質上還是聽令于聯邦政府的行政機構，這使它時常無法發揮出預設的管理效能。在處理與地方的關系時，盡管根據印度法律的規定，其有權采取一定措施促進高等教育事業的發展，但在實踐中，該機構卻時常表現得軟弱無力、沒有發揮出應有效力。例如各邦雖有權新建高等教育機構，但為提高全國高等教育普遍質量水平，大學撥款委員會需要對高校設置做出一定干預與制約，但各邦政府時常對委員會置之不理，在經濟實力強勁的邦尤其如此。此外，印度高校具有多樣化、權力重心低等特點，這使委員會建立和推動統一兼容質量標準的嘗試常常遇到很多阻力[8]。大學撥款委員會與各邦之間的矛盾，本質上還是印度中央、地方雙主體各自為政的矛盾。

印度國內還有大量的專業機構，為學者行會和專業型大學的利益背書，其典型代表有全印技術教育委員會 （All Indian Council for Technical Education）、印度農業研究委員會（Indian Council of Agricultural Research）、印度醫學委員會（MedicalCouncilofIndia）、印度律師職業委員會（BarCouncilofIndia）、印度大學聯合會（Association ofIndian Universities）、印度醫學研究委員會（IndianCouncilofMedical Research）[9]等。此類機構雖不是正式的政府組織，但在印度高等教育治理、特別是相關專業領域當中有較大發言權，甚至可以左右大學撥款委員會的決策。由此可見，大學撥款委員會作為聯邦機構，在實際行使職能時卻要受到中央政府、各邦政府、專業行會等的多種干預。當各主體的利益訴求一致時，納什均衡得以達成，合作尚能維系；但當效用產生分化、利益出現博弈時，將產生嚴重的離心力。值得一提的是，1989年，英國已廢除了大學撥款委員會，并將其轉軌為大學基金委員會，第一次以法令明確地做出了規定，確立了國家干預大學的合法性。[10]而在國情更為復雜，政府統治力、高等教育發展水平都遠不及英國的印度，大學撥款委員會卻還在被多方利益所撕扯，這無疑反映了印度在殖民遺產與現實國情抉擇當中的無奈。

二、微觀層面：高等學校內部職能安排的分散性

在高等學校內部治理層面，去中心化的特征同樣十分明顯。印度高校內部缺乏對教學與科研職能的有機整合，不同類型的高等教育機構分別形成了各自的功能中心，造成了碎片化發展格局。

（一）教學過程與結果分離

同我國不同，印度的高等教育人才培養活動主要在學院（college）而非大學內進行，學院是本科生教學的主要場域。2015年，印度共有學院38498個，而中央大學僅43所，邦立大學497所。[11]從數量上看，學院是印度高等教育的絕對主體。學院可分為兩類，一類為獨立型學院（Stand Alone Institution），此類學院可以自行授予文憑、頒發學位，印度理工學院即屬此類。獨立型學院數量并不多，印度全國僅82所。[12]占絕大多數的學院是附屬學院（affiliated college）。附屬學院有自己的校舍、師資、管理團隊、專業設置等，大學撥款委員會對其進行評鑒監督工作。從實際運作上看，附屬學院事實上是獨立的教學實體，但因附屬學院沒有學位授予權，因此只能附屬于大學。接收附屬學院的大學被稱為附屬制大學（affiliated university，一譯“附納大學”），此類大學是印度大學的主流，附屬學院的學生畢業以后，拿到的是大學頒發的文憑及學位。少部分沒有附屬學院，由大學本部直接進行教學活動的大學被稱為單一制大學（unitary university）。

大學的數量同附屬學院相比處于絕對少數，因此每所附屬大學都有其管轄區，管轄區往往為若干相鄰的行政區，區內學院附屬至本區某所大學內。大學掌握了學位授予權，看似處于核心地位，然而，大學與附屬學院實則處在相互作用的權力場域當中。一方面，大學對附屬學院有一定要求，如保持良好的辦學水準；聘用數量充足、質量過硬的教職工；鑒于附屬學院中私立學院數量較多，辦學方還應有充足的辦學經費用以滿足師生的生活學術需求等。另一方面，附屬學院則要求大學在解決學術問題方面提供指導；幫助提高附屬學院教師的水平；為學院教師提供圖書館和研究設施的使用機會以及專業發展機會等。[13]

同早期英國的附屬學院制不同，因印度國土面積較大、人口眾多，大學數量相較之下實在太過有限，而附屬型大學的附屬學院數量往往較為龐大。如以位于印度經濟最富有、教育水平最發達的地區之一——馬哈拉施特拉邦（Maharashtra）①的浦那大學（SavitribaiPhule Pune University）為例，該校在英國《泰晤士報》大學排名當中排位印度第二，被大學撥款委員會評定為A+級別高校，[14]并入選印度政府第一期“卓越潛力大學”（Universities with Potential for Excellence）名單。在這樣一個學術績效十分優秀的大學，竟有附屬學院705個，學生總數超過20萬人。[15]如此龐大的辦學規模在印度并非罕見，且同英國附屬學院在地理位置上相對接近、易于管理不同，印度不少大學的管轄區行政面積較大，往返通勤十分不便，浦那大學的管轄權即跨越艾哈邁德訥格爾（Ahmednagar）、納西克（Nasik）以及浦那三市，更有甚者，位于印度首都的德里大學竟曾經長年附屬過位于鄰國不丹的舍若奇學院（Sherubtse College）。[16]在這樣的背景下，許多大學自顧不暇，遑論對附屬學院的教學質量進行有效監管。

一方面，大學控制了學位授予權，導致附屬學院的能動性和創新型受到一定程度的扼制；另一方面，附屬學院數量過多過遠又導致了教學管理混亂以及辦學水平參差不齊等實際問題。大學與附屬學院，在制度設計上本應分別作為學術質量的中心和教學活動的中心，二者相互依存、構成人才培養的上下游，但在實踐中卻往往演變成兩條平行支脈，成為過程和結果的兩個極端，將本來有機統一的高等教育活動拆解開來，無法形成人才培養的合力。

（二）教學與科研分離

自洪堡時期起，教學與科研就始終是高等學校的兩大核心職能，教學與科研的統一也是現代大學制度的一大鮮明特色。但在印度，去中心化的高等教育治理模式則將大學職能剝離開，框限在不同的高等教育機構當中。在附屬型大學里，附屬學院教員承擔的科研工作較少，且由于附屬學院數量龐大，資質參差不齊，科研成果往往比較一般?？傮w而論，附屬學院主要肩負的還是人才培養職能，科研工作及研究生培養往往在大學本部當中進行，本部的科研活動與附屬學院的教學活動由此隔絕開來。

在大學之外，印度政府還設立了若干國家重點研究院（Institution of National Importance），這些機構也擔負了人才培養職能，但科學研究是其首要任務。2016年，印度政府首次公布了本國大學排名，排名分大學、工程、醫藥、管理等四大類，在工程和管理這兩個專業領域，前五名全被印度理工學院和印度管理學院的各個分校包攬，這兩個學院均為國家重點研究院。[17]然而，在全國科研工作中占據如此重要地位的國家重點研究院，數量也不過75所之多?？梢?，印度大學和科研機構在教學和科研職能上雖有重復但有所側重，其基本思路是將二者分置于附屬學院、大學本部、國家重點研究院等不同的高等教育機構當中開展。教學機構涵蓋面廣，覆蓋人數多，而科研機構則“少而精”，是高純度的智力密集型機構。

除這一硬性分流的制度設計外，較重的教學工作量也使教師們背負了沉重壓力，使得科研工作難以充分開展。仍以浦那大學為例，該校本部設有46個系，但教師僅293人，平均每系有教師6.4人。浦那大學教育與發展學系（Department of Education and Extension）實際上課的教員僅五人，卻要承擔起全院教育碩士、哲學（教育學）碩士、博士、非學歷教育等各級各類學位項目的所有課程，還需要負責研究生指導工作，教師平均周課時量高達二十余小時，且一周僅有一個休息日，除此以外還要承擔研究生培養任務。這一案例在印度并非特例，在如此繁重的教學壓力之下，教師往往疲憊不堪，科研工作當然進展十分緩慢。②大學以教師工作時間作為制度規訓，將知識分子的工作重心往教學上引導，使大學職能自然而然被分化。機構分工和教師工作時間的安排，分別作為強迫性機制和規范性機制[18]，內嵌于高等學校的內部治理中，使教學與科研形成了兩個不同中心，從而肢解了本來完整的職能安排。

三、評價與啟示

印度多元結構、相互分權的去中心化高等教育治理模式，有利于協調與平衡各方利益關系，促進高等教育的相對公平，其優勢是顯而易見的，但也不可避免地帶來了效率低下、改革艱難的弊端，使高等教育整體質量提升受到了嚴重限制。

（一）有利于協調與平衡利益關系

縱覽印度高等教育的去中心化治理體系不難發現，沒有哪個高等教育管理機構能夠做到全面集權、“一家獨大”，幾乎在每一個環節上都有不同的利益代言人參與權力制衡；也沒有哪一個印度高等學?？梢栽诮虒W科研方面多學科、綜合性地“碾壓”其他高校，形成牛津劍橋之于英國的“超然”地位。總體而論，高等教育各方的力量相對均衡，傳統認識中似乎應占有優勢的聯邦政府并不具有超乎地方的統治力，中央大學也并未占盡全國高等教育的優質資源，大學與學院之間亦不存在領導與被領導關系，這種高度發散、多維中心、少有“領頭羊”的治理模式，形成“四處開花、各執一詞”的局面，有效平衡了利益關系，有效避免了出現決策獨裁、偏輕偏重的極端情況發生。

（二）有利于促進高等教育的相對公平

正是由于利益的相對平衡以及權力的高度分散，使決策層必須通盤考慮、全面兼顧各方意見，這令印度高等教育在制度設計上具備了相對的公平性。如印度政府近年來不斷在未設立中央大學的邦建立或者升格中央大學，力爭在全國的所有邦都擁有中央大學[19]，其政策動機正是出于公平考量。附屬學院制度也有效地促進了高等教育入學率的提高，不少附屬學院星羅棋布地分布在交通不便、較為閉塞的偏遠地區，讓不便到遠處就學的學生在家門口即可接受高等教育，甚至拿到優質大學的文憑。印度的高等教育之所以能成為世界上規模最大的高等教育體系之一，與印度政府不斷將資源用于大量擴張教育規模、激勵民間辦學熱情、保障高等教育入學機會、促進教育公平是有很大關系的。當然，這種擴張較為粗放，內涵式發展是印度高等教育今后的轉型方向之一。

（三）導致效率低下、改革艱難

對于喪失先天優勢的發展中國家而言，提高決策效率、確保政策的高效執行、減少行政交易成本是實現跨越式發展的重要手段。印度的高等教育治理，因其去中心化特點而導致向心力較弱，缺乏能夠獨當一面的“主心骨”，各立門戶、各自為政使不同部門之間信息交換少，制度成本高昂；且多頭管理常常導致不同機構相互掣肘，牽一發而動全身，使高等教育時常陷入囚徒困境之中，只能延續歷史慣性，維系路徑依賴，令改革步履維艱。以印度高等教育的一大“特色”——附屬型大學制度為例，該制度肇始于1857年，英國殖民者于當年仿照倫敦大學附屬制辦學體系，在孟買、加爾各答、馬各拉斯建立了三所大學[20]，開創了印度半島現代高等學校體系的先河，同時也開啟了印度高等教育本土化的探索實踐。長期以來，印度國內一直對高等教育附屬制爭議頗多，改革呼聲日漸高漲，有印度學者甚至認為，該制度是影響印度科研發展和學術進步的主要阻力[21]。反諷的是，現今的英國大學早已廢除了附屬制度，但印度卻還在為此爭論不休，改革進程十分遲緩，這不能不說是其管理體制帶來的負面結果。

（四）使高等教育整體質量提升受到嚴重限制

由于印度高等教育去中心化的治理特點，高等教育整體質量提升受到嚴重限制。雖然印度不少高校培養了大量本國發展所需的人才，有效提升了經濟發展水平，但作為后發外生型國家的印度，始終缺乏集中力量辦大事的能力，使高等教育“彎道超車”十分艱難，有“平原”而無“高峰”，長期無法孵化出在國際上嶄露頭角的名校。印度政府也意識到了此問題，先后于2001年和2013年推出“卓越潛力大學”及“創新大學計劃”（Scheme on Innovation Universities）兩大政策[22]，旨在打造世界一流名校，參與國際競爭，然而受制于其積重難返的高等教育治理模式，加之其他復雜原因，政策成效并不顯著。在以注重學術表現著稱的世界大學學術排名（Academic Ranking of World Universities）當中，印度只有一所高校進入2017年的世界500強，而在其他“金磚國家”當中，中國共有45所，俄羅斯3所，南非5所，巴西則有6所[23]，印度在金磚五國里排名墊底。在印度國內享有盛名的印度理工學院甚至沒有一所分校進入世界前500名。這一結果同印度一向自詡的“大國”地位是極不相稱的，長遠來看也會為印度的進一步發展埋下隱患。印度去中心化治理的高等教育發展模式也啟示我們，必須妥善兼顧分權與集權、效率與公平、質量與數量、廣度與深度的關系，唯有如此才能有效促進高等教育的內涵式發展。

注釋：

①該邦位于印度西部沿海，是印度經濟和教育發展水平最高的邦之一，2016年GPD總量居全國第一，人均GPD排名全國第六，首府為孟買市。

②信息來源于筆者的田野調查及筆者同浦那大學教育與發展學院院長、教授Sanjeev Sonawane博士和助理教授VaibhavJadhav博士的訪談。

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（責任編輯 賴佳）