養(yǎng)老保險基金投資問題研究

曹曉珂

社會保障體系，歷來被稱為人民生活“安全網(wǎng)”，社會運行的“穩(wěn)定器”和收入分配的“調(diào)節(jié)器”，是維護社會穩(wěn)定和國家長治久安的重要保障。養(yǎng)老保險基金是社會保險基金的重要組成部分，它的運行好壞對于社會保險制度的有效運行起到至關(guān)重要的作用。目前中國養(yǎng)老金投資存在投資渠道單一、范圍窄，投資收益率低、效率低，基金支付壓力大、地區(qū)間差異大，投資監(jiān)管不合理、投資風險防范機制不完善等問題。如何應對這些問題，正確處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者之間的關(guān)系，具有重要的意義。而盡快建立規(guī)范的社會保險基金營運監(jiān)督體系，是當前刻不容緩的重要任務。

一、引言

2006年9月，涉案金額達34.5億的上海社保案東窗事發(fā)。一系列上海市的高官老總們先后被開除公職移送司法機關(guān)。社保基金管理露出的危機，從根本上說，是如何保值增值的制度過于粗疏，監(jiān)管上的大漏洞讓有些人有了可乘之機。社會保障基金管理模式關(guān)系到我國社會保障基金能否實現(xiàn)保值和增值的基本目標。

韋樟清（2004）認為個人賬戶“空賬”運行違背了當初設立的初衷，必須變空賬為實賬，改變個人賬戶基金的管理模式，需加強投資運營，防范投資風險。張著名（2006）認為我國的基本養(yǎng)老保險并沒有實質(zhì)性地從現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)為“統(tǒng)賬結(jié)合”的積累制，轉(zhuǎn)制成本如今越來越大，只有做實個人賬戶才能實現(xiàn)真正的轉(zhuǎn)制。王君麗（2008）指出基本養(yǎng)老金存銀行和買國債不能應對老齡化所帶來財務沖擊，應該進入資本市場進行多元化、分散化的投資來降低風險、提高收益。李亞敏，王浩（2009）通過對比研究外國養(yǎng)老基金投資的經(jīng)驗，認為我國應該放松對養(yǎng)老基金投資的限制，允許養(yǎng)老金在海外進行投資。鄭功成（2009）認為養(yǎng)老基金進行投資運營，既可以幫助政府財政應對養(yǎng)老金的支付沖擊，又能使基金更為加大，應該采取積極的基金投資運營策略。任璟楠、韓巴特（2006）指出應該由政府專門成立一個唯一且獨立的機構(gòu)對養(yǎng)老金的投資運營進行監(jiān)管。但趙丹竹（2006）認為我國現(xiàn)在的監(jiān)管能力有限，所以目前采用適度集中管理的模式，但從長遠看，應該采用分散管理，讓政府從多種角色中抽離出來，將更多的精力放在監(jiān)管上。

二、我國養(yǎng)老金投資管理中出現(xiàn)的問題

（一）投資渠道單一、范同窄

就當前而言，養(yǎng)老金的投資渠道總體上較為單一，投資工具的選擇以傳統(tǒng)金融工具為主，如銀行存款和國家債券。從當前養(yǎng)老金投資渠道現(xiàn)狀看，仍然以銀行存款、股票、債券、委托投資和實業(yè)投資為主，而在其中又以銀行存款的投資占絕大多數(shù)。考慮到銀行存款所面臨的風險較低，收益率較為固定，因此養(yǎng)老金投資會偏向于選擇具有穩(wěn)定收益、風險較低的投資渠道。

2001年公布的《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》規(guī)定社保基金投資范圍：1、銀行存款和國債投資的比例不得低于50%。其中，銀行存款的比例不得低于10%。在一家銀行的存款不得高于社保基金銀行存款總額的50%。2、企業(yè)債、金融債投資的比例不得高于10%。3、證券投資基金、股票投資的比例不得高于40%。這些投資范圍對基礎工程、國外資本市場、貸款等進行了嚴格的限制，因而導致投資范圍過窄。

（二）投資收益匯報率低

2001年公布的《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》規(guī)定投資比例中銀行存款和國債投資不低于50%，造成基本養(yǎng)老金收益率較低，對于投資上萬億的養(yǎng)老基金，抵御不了通貨膨脹，損失高達幾百億，這是整個社會福利的重大流失。當前我國養(yǎng)老保險基金投資收益主要來自于銀行存款、股票、債券等投資所獲得的資金收入，養(yǎng)老金的投資主要集中于風險較小、收益較為穩(wěn)定的銀行存款或債券，投資與股票等風險較大的比例則相對較少，這直接導致了養(yǎng)老金的收益不高。

（三）投資監(jiān)管與風險防范體制不完善

在當前，我國的養(yǎng)老保險基金制度基本形成，主要是來自于國務院相關(guān)的文件和規(guī)定。但是，從當前養(yǎng)老金風險管理體制看，我國的養(yǎng)老金投資風險防范體制并不完善，主要表現(xiàn)在：一是與養(yǎng)老金相關(guān)的法律法規(guī)并不健全，投資風險發(fā)生的概率進一步擴大；二是相關(guān)法律法規(guī)缺乏足夠的監(jiān)管力度，法律效力不強；三是缺乏具體可操作的風險防范管理的規(guī)定，對于存在的各種風險，不能從法律角度進行評判，也缺少內(nèi)控機制，風險控制手段單一，風險防范機制不透明等。

三、解決養(yǎng)老金投資管理問題的對策

養(yǎng)老金是老百姓的養(yǎng)命錢，養(yǎng)老金投資的名義收益率=養(yǎng)老金投資的實際收益率+通貨膨脹率，養(yǎng)老金投資的最低目標應為保值，但目前狀況連保值都做不到，青海、內(nèi)蒙古、湖北、吉林、河北、遼寧、黑龍江七個省2016年的養(yǎng)老金賬戶收不抵支，養(yǎng)老保險基金的投資管理該何去何從。

（一）改進養(yǎng)老金投資管理制度

1、分離行政與投資職能。考慮到現(xiàn)階段中央政府和地方政府的社會保障責任分配，可以在省一級設立社會保險基金理事會，受省級政府委托管理本省的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金。基金理事會負責制定養(yǎng)老保險基金的重大投資決策，由政府相關(guān)部門的代表、職工代表和專家構(gòu)成，最好是在經(jīng)濟、金融、法律等方面有豐富的專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗的人才，由省級人民政府任命。將養(yǎng)老金的投資管理職能從政府部門中分離出來，不僅有利于基金管理的專業(yè)化和市場化，而且有利于基金安全。

2、明確長期投資目標。長期投資目標是養(yǎng)老保險基金在未來數(shù)年計劃實現(xiàn)的收益目標和可以接受的風險水平。長期投資目標要一目了然，過去籠統(tǒng)地將實現(xiàn)基金保值增值作為長期投資目標，這樣的目標表述過于籠統(tǒng)，既不能發(fā)揮目標的激勵作用，也不利于控制投資風險。長期投資目標要合理反映各類資產(chǎn)的長期收益和風險特征、養(yǎng)老保險基金能夠承受的波動風險、支付養(yǎng)老待遇對基金流動性的要求等。基金理事會應按照長期投資目標和法律法規(guī)的要求制定基金投資政策，確定基金戰(zhàn)略資產(chǎn)配置和投資指引。

3、建立有效問責機制。將實現(xiàn)基金長期投資目標的責任分解到基金理事會、執(zhí)行機構(gòu)、投資管理人及其相關(guān)的投資崗位，通過績效評估，形成激勵約束機制，促使相關(guān)機構(gòu)和人員為實現(xiàn)投資目標勤奮審慎地工作，及時發(fā)現(xiàn)基金投資運營過程中存在的問題。

現(xiàn)存問題很大程度上是因為制度混亂、沒有科學的投資計劃，畏首畏尾，不敢承擔責任，必須首先從制度上厘清關(guān)系，理順投資思路，才能科學合理地分配工作。

（二）完善養(yǎng)老金投資管理模式

1、拓寬養(yǎng)老金的籌資渠道。首先，我國外匯儲備長期投資美國、歐洲國債，由于人民幣升值，外匯資產(chǎn)帶來大幅度的貶值，因此把外匯儲備的一部分補充作為基本養(yǎng)老金，提高資產(chǎn)的投資收益率，也可以防止外匯貶值帶來的損失。其次，我國的養(yǎng)老金采取個人賬戶與社會統(tǒng)籌賬戶相結(jié)合，使得“新人”養(yǎng)“中人”和部分“老人”，導致“新人”個人賬戶空賬，養(yǎng)老金缺口很大程度上是因為當年的制度改革，應由國家買單，通過國有股轉(zhuǎn)讓、國有企業(yè)收益分紅等手段補足基本養(yǎng)老金缺口。這兩種新的籌資方式會大大減緩養(yǎng)老金空賬嚴重帶來的壓力。

2、擴大養(yǎng)老金的投資范圍。養(yǎng)老金的投資應遵循安全性、流動性和收益性。我國的基本養(yǎng)老金投資渠道過窄且收益很低，為改變這一狀況可以從以下幾個方面著手：首先，目前我國養(yǎng)老金對證券投資基金，企業(yè)債券、股票投資的比例規(guī)定不得高于40%，對貨幣市場（貨幣型基金、央行息票、票據(jù)市場、銀行短期存款等）的投資比例不得高于30%，這兩方面的比例都應該有所提高。其次，養(yǎng)老金投資擴大到基礎設施等具有周期長、規(guī)模大、收益穩(wěn)定且還享有國家稅收減免的基礎建設項目中。

3、改革養(yǎng)老金投資模式。首先，個人賬戶基金被用于發(fā)放當期離退休人員的養(yǎng)老金，因而出現(xiàn)了“個人賬戶空賬運行”問題和巨大的養(yǎng)老金隱形債務，所以當前必須做實個人賬戶。其次，推動養(yǎng)老金入市，大規(guī)模基金懼怕風險謹慎入市，個人基金賬戶提供多種市場化投資選擇。智利2002年開始施行的多種基金計劃模式，使得國民可以根據(jù)自身的需要選擇不同的基金，而對于即將退休和已經(jīng)退休的人群，政策規(guī)定只可以選擇風險最低的兩種養(yǎng)老金。這樣做既滿足了年輕人對高收益的需要，同時也保證了即將退休和已經(jīng)退休人群投資的安全性，這種制度迎合了大眾心理，也滿足了參與者的投資需求。在中國，也可以借鑒這種模式，國民自主選擇投資模式，使個人收益最大化。

（三）加強養(yǎng)老金投資監(jiān)管

監(jiān)管包括兩部分，即建立和完善社會保險基金投資運營的各項規(guī)則，監(jiān)督實施各類規(guī)則，確保基金的完整與保值增值，后者現(xiàn)階段不完整且實施不順利的，而且關(guān)系到養(yǎng)老金基金安全完整性。

1、形成互相制約、多方監(jiān)管機制。在新加坡，勞工部負責制定政策并進行監(jiān)督，中央公積金管理局負責制定具體的政策并管理日常事務，貨幣管理局和政府投資管理公司負責基金的投資管理，并接受中央公積金局的監(jiān)督，如此形成了互相制約和監(jiān)督的機制。成立專業(yè)養(yǎng)老保險監(jiān)管機構(gòu)，監(jiān)督基本養(yǎng)老保險投資，要求基本養(yǎng)老保險投資人、托管人定期進行信息披露，形成互相制約、多方監(jiān)管的局面。

2、提升管理者的專業(yè)技術(shù)水平。養(yǎng)老保險基金的運營監(jiān)管是一項復雜而繁瑣的工作，它需要一批具有高智商、高技術(shù)素養(yǎng)的專業(yè)人才，養(yǎng)老金投資使用專業(yè)人才。采用具有競爭性極強的優(yōu)勝劣汰方式，建立監(jiān)管部門的內(nèi)部考核制度，淘汰不合格人員，加快監(jiān)管人員的更新?lián)Q代速度，提高人員的競爭意識。

3、強化管理層責任意識教育。無論多先進的技術(shù)，多嚴密的制度，多嚴厲的懲罰，都不能阻擋基金貪腐案的發(fā)生，就是因為管理人員沒有意識到養(yǎng)老金對投保人來說是退休后的依靠，生活來源。可見黨的思想教育工作仍沒有做到位，一個人的良知是最強大的自我監(jiān)督，如果能夠形成認知，就能自我控制。這是監(jiān)管體制的第一步也是最后防線。

通過對我國養(yǎng)老保險基金投資管理現(xiàn)狀的論述，對投資規(guī)模、渠道、收益方面進行了詳細的分析。我國作為老齡化最嚴重的國家之一，養(yǎng)老金基金是一個龐大數(shù)字，如何科學地投資及管理，是極其復雜的問題。積極創(chuàng)新我國養(yǎng)老保險基金投資管理模式，努力尋找適合我國資本市場發(fā)展和經(jīng)濟社會進步的新型養(yǎng)老保險基金投資管理模式，平衡風險和收益，由政府相關(guān)部門制定出適合我國養(yǎng)老保險基金投資的相關(guān)政策，保證我國養(yǎng)老保險基金的有效進行，積極穩(wěn)妥地推行我國養(yǎng)老金的投資運營。