我國現行行政立法監督制度研究

曾思齊

行政立法的存在和發展有其合理性和必然性，我國目前沒有統一的監督行政立法的法律規定，只是通過批準和備案兩種監督方式對行政立法進行監督，我國目前也還沒有建立對行政立法的司法審查制度。在我國行政立發的監督實踐當中也出現種種問題，因此我們有必要針對行政立法的監督存在相關監督機制不周全、監督機關的監督不作為等問題，思考探討應當如何完善行政立法。

對行政立法監督制度的研討，首先我們應當清楚何為行政立法？我國對于行政立法沒有統一權威的定義。我們認為應當采取狹義的理解，即行政立法是指行政主體根據法定權限，并按照法定權限和程序，制定、修改和廢止有關行政管理方面的行政法規和規章等規范性文件的活動。而西方國家將行政立法稱為委任立法，主張分權制度的國家認為，立法權只能由立法機關所享有，行政機關只有執行法律的權利而沒有制定法律的權利，其立法權的行使只有在議會授權、委任的情況下才是正當的，因此他們認為行政立法又是一種委任立法。但是這種理解并不適用于我國的政權體系，不同于西方國家的三權分立，我國以立法機關為國家最高權力機關，行政機關是隸屬于立法機關的，二者是從屬關系而非平等關系，因此授權立法的理解更適合于我國，更能反映我國政體的本質關系。

一、目前我國的行政立法監督機制

1）對行政立法的一般限制

我國行政機關的立法職能來源于憲法和法律的授權，并由此對行政立法實行一般限制。根據制定依據、內容和目的，我們可以將立法分為執行性立法、補充性立法和自主性立法，自主性立法中，既不是對現有法律規范的實施性解釋，也不是對現有法律規范的補充性規定，而是基于法律賦予的職權，對法律、法規未規定的事項獨立自主地創制規范，正是基于這種創制極大的自主性，必須經由法律或有權機關授權才能進行，并且做出明確具體的規定。如憲法對國務院、國務院各部委的授權，全國人大常委會通過授權決定的形式授予國務院以獨立性立法權。

2）權力機關對行政立法的監督

權力機關對行政立法的監督既可以是事前監督，又可以是事后監督。事前監督主要是針對授權立法。權力機關無論是授權行政機關進行創制立法，還是授權行政機關進行執行性立法，都應該嚴格規定授權立法的目的、性質和范圍，而不應該進行籠統的、無限制的授權。無限制的授權會顛倒權力機關和行政機關的法律地位，導致行政專橫。嚴格的授權法是權力機關對行政立法進行事前監督的最重要的形式。

3）行政機關對行政立法的監督

根據我國憲法第89條13項規定，國務院有權“改變或者撤銷各部、各委員會發布的不適當的命令、指示和規章”第14項規定，國務院有權“改變或者撤銷地方各級國家行政機關的不適當的決定和命令”。這種改變和撤銷在目前主要是通過規章的備案制度來實現的。省、自治區人民政府有權撤銷或改變所轄省會市、較大的市的人民政府制定的規章。即上級行政機關享有對下級行政機關的監督權。根據行政隸屬關系，上級行政機關有權撤銷下級行政機關制定的違法或者不適當的規章，還有權改變下級行政機關制定的不當規章。

4）人民法院對行政立法的監督

在人民法院對行政立法的監督當中，雖然將抽象行政行為排除在受案范圍之外，相對人不能單獨對抽象行政行為提起行政訴訟，但允許相對人在提起對具體行政行為的訴訟中，同時對據以作出具體行政行為的抽象行政行為的合法性提出異議。人民法院在審理行政案件時要參照規章，如果認為相應規章違法、越權或違反法定程序和法定形式，雖然不能宣布抽象行為無效并予以撤銷，但可以向相應行政機關或上級行政機關，或者人民代表大會提出撤銷或改變的建議。人民法院雖無權認定相應規章無效，但可以通過不適用該規章的方式對行政立法實行間接的監督。

二、我國現行行政立法監督制度存在的問題

1）從行政立法的源頭}：來說

自我國行政機構被授予一定的立法權限以來，越權立法、超越授權權限立法、立法沖突的事件時有發生。此外，在我國授權立法實踐中，存在著授權立法脫僵，沒完沒了的再授權造成立法重復等混亂現象。根據西方國家的經驗，再授權要有法律的明示規定，否則作為被授權者不得進行再授權。我國自2000年7月1日起施行的《中華人民共和國立法法》才在第10條明確規定被授權機關不得將該項權力轉授給其它機關。

2）從行政立法的程序}：來說

我國行政立法程序公開程度低，并且所規定的一些外部程序過于原則，沒有制度加以保證，可操作性低。現代法治國家特別重視民主立法程序的設計和運作，確立了“無程序便無立法”的原則，現代民主法治也要求“有權力就必須有制約，有授權就應當有監督”。切實具體民主的行政立法程序制度的設立，可以很好的規制行政立法權，保證行政立法權的正當性，是行政立法監督重要保障和前提。

3）從權力機關對行政立法的監督}：來說

我國將行政立法監督權“下放”到地方.這個制度設立的初衷在于，一方面中央權力機關監督資源有限，另一方面地方權力機關實施監督能夠更加及時的解決問題。但是我國的一些地方政府具有濃厚的地方保護主義色彩，行政機關和立法機關可能基于相同的利益，而使行政監督形同虛設。這種制度的設立導致行政機關在立法時，專注部門利益，有利益的事項爭相立法，沒有利益的事項相互推諉，導致了實際生活中一系列重疊執法、執法空洞的現象。

此外，我國沒有統一的監督行政立法的法律規定，只有批準和備案這兩種監督方式對行政立法進行監督。再者，我們缺乏對全國人大常委會的法制工作機構的約束機制。雖然我們也頒布了《法規備案工作程序》對全國人大常委會的法制工作機構的職能做出了具體的規定，但是其中對一些監督程序上的關鍵問題并沒有提及。這些問題都導致了行政立法監督無法真正的發揮作用。

4）從司法機關對行政立法的監督來說

如上所述，嚴格來說我國沒有司法機關對行政立法的監督。在我國，由于國家權力的分工，現行法律將授權立法排除在人民法院受案范圍之外，當時主要考慮到行政立法己經有了人大的監督和上級行政機關的監督，所以沒有必要再將其納入司法審查的范圍。

三、關于對我國現行行政立法監督制度存在的問題進行完善的思考

1）應當強化行政立法的民主監督

行政行為和立法行為是兩個有不同追求價值的行為。立法行為追求的是民主，行政行為追求的是效率，而行政行為將這兩種行為合二為一，使得這一行為具有行政行為和立法行為的雙重性質，這就要求行政立法行為將民主價值和效率價值統一起來。

我國應當健全公眾參與機制，強化對政府立法的程序控制。健全的民意表達和利益協調機制也是制約行政立法權的必要手段，是保證立法內容公正的必要前提。因此，在行政立法過程中，諸如聽取意見、說明理由、公開決定等程序性規定的目的就是為了實現和擴大公眾對行政立法的參與。

2）應當改善權力機關對行政立法的監督

首先討論事前監督批準制度，批準制度是指行政機關應當把行政立法呈交權力機關，在獲得批準后方可生效。它包括兩種類型：一種是批準型，即提交的立法草案在未經批準前不發生效力，這種監督方式也被德國人稱作“同意權的保留”；另外一種是否決型，即立法草案一經提交便可生效，但權力機關有權在未來的某個時間宣布其無效，這種監督方式也被稱之為“否決權的保留”。由于法律類型的多樣，這種分類顯然更為合理，我國也應當對不同的法律進行區分適用不同的批準方式。

再者思考事后監督備案制度，如上文中提到，我國實際中的備案制度形同虛設，審查機關工作量大，且將數量最多的行政規章排除在審查范圍之外，并且審查的最終效果也并不理想。備案制度是指行政機關制定的立法必須在一定時間內提交權力機關備案。它包括形式性的備案（一經備案即生效）和實質性的備案（權力機關可以在備案期間提出異議）。一般西方國家多采用實質性的備案，對備案制度的規定非常具體，非經備案不發生法律效力，且對提交備案的機關和審查備案的機關都作出明確的時間限制，在確保行政立法效率的同時很好的實現了行政立法的監督。

3）應當設立司法機關對行政立法的監督

上文中提到我國目前司法機關對行政立法的監督處于空缺狀態，而司法審查作為一種經常性的、局外的、有嚴格程序保障的、具有傳統權威性的監督方式，理應得到法律的確認和重視。根據我國司法獨立的原則，由于法院的獨立性，其公正程度在人民心中相對較高，由法院對行政立法進行監督更能保障人民的利益。

以上，為我對我國現行行政立法監督的一些思考，我們不能流于理論義正言辭的批判現有制度的缺陷，更應該在看到這些問題和漏洞之后進行深入的思考。并且我們應基于本國的實際情況理性的適用他國的制度，也無需妄自菲薄，自近代以來我國的法治建設日漸完善，我們也有信心在一步一步的實踐和改進當中找尋到最適合我國的法律制度。