我國(guó)保障性住房政策效果產(chǎn)生偏差的成因探究
——基于政策網(wǎng)絡(luò)理論

曾廣錄

(長(zhǎng)沙學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410022)

一 問(wèn)題提出

“十一五”和“十二五” 期間，政府出臺(tái)了一系列保障性住房政策，保障性住房數(shù)量建設(shè)取得了顯著成就。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2015年底，各種類(lèi)型的保障性住房存量達(dá)5400萬(wàn)套[1]。兩個(gè)五年計(jì)劃期間的建設(shè)成就無(wú)疑為解決中低收入群體的住房問(wèn)題提供了強(qiáng)有力的物質(zhì)保障。

政府出臺(tái)保障性住房政策的主要目標(biāo)是要解決中低收入群體的住房困難，讓全體國(guó)民共享改革成果，提高這一群體的幸福指數(shù)，實(shí)現(xiàn)民生目標(biāo)。

但政策的客觀效果與主觀意愿存在不少偏差，難以達(dá)到理想目標(biāo)，這些偏差在各地保障性住房建成后不斷顯現(xiàn)：①保障性住房入住的實(shí)際成本遠(yuǎn)高于政府和居民的主觀意愿。各城市的保障性住房基本上推行空間布局上的歧視政策，不僅選擇的地理位置偏僻，而且醫(yī)院、學(xué)校、公共服務(wù)等配套基礎(chǔ)設(shè)施落后。盡管保障性住房的租金或購(gòu)買(mǎi)價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格，但因偏僻，使得就業(yè)、出行、上學(xué)、看病、購(gòu)物十分不便，入住后反而增加了生活和就業(yè)等方面的成本，使得中低收入群體對(duì)保障性住房的期望不高，形成了空置或退出保障性住房的現(xiàn)象[2]。例如，廣州市消費(fèi)公租房的實(shí)際成本占普通中低家庭月收入的比例達(dá)到了50%以上，這對(duì)低收入家庭來(lái)說(shuō)負(fù)擔(dān)十分承重。再如，濟(jì)南204套經(jīng)濟(jì)適用房因位置偏遠(yuǎn)、居住成本高、基礎(chǔ)設(shè)施落后、公用設(shè)施不完善等因素過(guò)半被棄購(gòu)[3]。②分配不公、退出困難、空間上的群體隔離等問(wèn)題背離了政策初衷，加劇了社會(huì)不公[4]。例如，余勁用5個(gè)指標(biāo)對(duì)武漢市保障性住房的效用及福利水平進(jìn)行了評(píng)價(jià)研究發(fā)現(xiàn)，被保障對(duì)象的心理因素、交通條件以及教育條件在其入住后均有不同程度的惡化[5]。③戶(hù)籍歧視使得政策所能覆蓋的人群有限，多數(shù)中低收入群體可望而不可及。無(wú)論是申請(qǐng)公租房、廉租房，還是購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房，當(dāng)?shù)貞?hù)口是申請(qǐng)的基本條件。特別是在北京、上海、廣州、深圳這些流動(dòng)人口龐大的城市，進(jìn)城打工或做生意的中低收入流動(dòng)人群和剛剛畢業(yè)的大中專(zhuān)畢業(yè)生沒(méi)有資格入住保障性住房。

那么，為什么這一系列保障性住房政策難以達(dá)到理想效果呢？本文試圖依據(jù)政策網(wǎng)絡(luò)這一公共政策前沿理論就我國(guó)保障性住房政策效果產(chǎn)生偏差的成因進(jìn)行探究。

二 文獻(xiàn)綜述

關(guān)于保障性住房政策效果存在偏差的原因，現(xiàn)有的研究文獻(xiàn)較多。朱新貴[6]的研究表明，我國(guó)保障性住房政策的重心在于提供保障房這一“硬件”產(chǎn)品，忽視了相應(yīng)“軟件”產(chǎn)品即后期管理和服務(wù)的供給，他以南京市保障性住房為例，分析了其后期管理中的問(wèn)題：政府的社會(huì)管理、公共服務(wù)等職能不到位，社區(qū)物業(yè)服務(wù)企業(yè)運(yùn)行成本高，不愿意參與保障性住房的社區(qū)物業(yè)服務(wù)。劉湖北、胡強(qiáng)[7]也從后期物業(yè)管理角度分析了這種偏差形成的原因：由于政策存在的先天不足和執(zhí)行偏差，后期物業(yè)管理引發(fā)了各種糾紛和矛盾；保障性住房的質(zhì)量維護(hù)、居住環(huán)境難以得到改善，嚴(yán)重影響了保障房社區(qū)居民的生活秩序和社會(huì)穩(wěn)定。譚羚雁、婁成武[8]和何元斌[9]的研究表明，由于中央政府和地方政府在保障性住房政策目標(biāo)上的差異，地方政府在追求地區(qū)利益目標(biāo)的驅(qū)使下，變通性地執(zhí)行中央的保障性住房政策，導(dǎo)致政策的扭曲和變異。

總得來(lái)說(shuō)，現(xiàn)有研究把保障性住房政策效果出現(xiàn)偏差的原因歸結(jié)為兩個(gè)方面：一是政策自身存在的先天不足，二是地方政府因目標(biāo)差異扭曲了中央的政策。但為什么這種政策會(huì)存在先天不足，為什么地方政府要扭曲中央的政策，學(xué)術(shù)界并沒(méi)有給出深層次的回答。

20世紀(jì)70年代特別是21世紀(jì)以來(lái)，新技術(shù)、新知識(shí)、新經(jīng)濟(jì)和新價(jià)值觀使得公共政策呈現(xiàn)出與以往不同的三個(gè)典型特征：①?gòu)?fù)雜性，公共政策所涉及或所需要的技術(shù)或知識(shí)繁雜，少數(shù)幾個(gè)人很難把握或駕馭政策的科學(xué)性和正確性；②多元性，政策對(duì)象價(jià)值觀的多元化引發(fā)了對(duì)政策價(jià)值內(nèi)涵的多元化詮釋和理解，單一價(jià)值內(nèi)涵的公共政策難以被政策對(duì)象所接受；③政府角色可質(zhì)疑性，政府制定、執(zhí)行公共政策的角色受到質(zhì)疑，因?yàn)檎牧α吭絹?lái)越受到技術(shù)、知識(shí)和價(jià)值觀的約束。傳統(tǒng)科層體制或市場(chǎng)體制很難應(yīng)對(duì)些新問(wèn)題和新形勢(shì)，“政策網(wǎng)絡(luò)”理論便孕育而生。

英國(guó)學(xué)者羅茲(Rhodes)是政策網(wǎng)絡(luò)理論的重要代表人物。他的重要貢獻(xiàn)在于：根據(jù)成員構(gòu)成、成員間的依存度和資源分布三重維度構(gòu)建了政策網(wǎng)絡(luò)分類(lèi)體系，由此奠定了政策網(wǎng)絡(luò)理論的基本框架和內(nèi)容體系[10]。另一位政策網(wǎng)絡(luò)理論的重要代表人物瑪希(Mash)構(gòu)建起了政策網(wǎng)絡(luò)研究的辯證模式，包括政策網(wǎng)絡(luò)中行動(dòng)者的互動(dòng)模式和政策網(wǎng)絡(luò)影響政策結(jié)果的理論模式[11]。政策網(wǎng)絡(luò)與科層體制和市場(chǎng)機(jī)制不同，它以資源交換關(guān)系為基礎(chǔ)，成員之間相互依存，以信任為交換手段，解決沖突和協(xié)調(diào)的方式是外交，是一種互惠文化[12]。政策網(wǎng)絡(luò)具有包容性、豐富的資源信息和有序的運(yùn)營(yíng)模式等特征，可克服科層和市場(chǎng)的弊端形成一種新的有效的治理結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)可“撬動(dòng)”其所支配范圍之外的智力和資源最大限度解決公共政策效率問(wèn)題[13]。因此，政策網(wǎng)絡(luò)理論已經(jīng)成為歐美學(xué)界政策研究的創(chuàng)新工具和主流范式。

目前，運(yùn)用政策網(wǎng)絡(luò)理論分析保障性住房政策效果出現(xiàn)偏差的原因研究還很少。本文試圖依據(jù)資源各異的政策主體和市場(chǎng)主體在保障性住房政策制定和執(zhí)行過(guò)程中的價(jià)值取向、權(quán)力關(guān)系和利益訴求，在政策網(wǎng)絡(luò)理論框架下剖析政策主體的關(guān)系及其互動(dòng)情況，揭示現(xiàn)有保障性住房政策網(wǎng)絡(luò)的脆弱性，從深層探究其政策效果產(chǎn)生偏差的原因，進(jìn)而提出減少這一政策偏差的有效對(duì)策。

三 保障性住房政策過(guò)程分析：基于羅茲分類(lèi)理論

羅茲(Rhodes)根據(jù)成員構(gòu)成、成員間的依存度和資源分布三重維度將政策網(wǎng)絡(luò)劃分為五種類(lèi)型：議題網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)、府際網(wǎng)絡(luò)、專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)和政策社群[14]。一般來(lái)說(shuō)，議題網(wǎng)絡(luò)參與者眾多，生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)參與者有限，專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)、府際網(wǎng)絡(luò)、政策社群的參與者都受到嚴(yán)格限制。資源及資源關(guān)系決定了政策網(wǎng)絡(luò)各主體的性質(zhì)及差異，不同資源主體在政策形成與執(zhí)行時(shí)扮演不同角色，各類(lèi)型政策網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)部關(guān)系的松緊程度各有不同。

譚羚雁等學(xué)者[15]的研究表明，我國(guó)保障性政策領(lǐng)域已經(jīng)呈現(xiàn)出某種網(wǎng)絡(luò)化特征。當(dāng)然，如果把現(xiàn)有保障性住房政策過(guò)程置于一個(gè)政策網(wǎng)絡(luò)中去分析，則可發(fā)現(xiàn)，這一政策網(wǎng)絡(luò)并不成熟，在結(jié)構(gòu)特征、互動(dòng)關(guān)系等方面還不規(guī)范，整個(gè)網(wǎng)絡(luò)還很脆弱，有待于進(jìn)一步完善。我們根據(jù)羅茲的分類(lèi)理論先來(lái)分析這一政策網(wǎng)絡(luò)中各行動(dòng)主體的構(gòu)成及其互動(dòng)關(guān)系，這是從政策網(wǎng)絡(luò)視角探究我國(guó)保障性住房政策效果產(chǎn)生偏差的原因的基礎(chǔ)。這一政策網(wǎng)絡(luò)的基本構(gòu)成如表1所示(本表借鑒了譚羚雁、婁成武的部分研究結(jié)論，參見(jiàn)譚羚雁、婁成武《保障性住房政策過(guò)程的中央與地方政府關(guān)系》，公共管理學(xué)報(bào)2012年第1期第60頁(yè))。

(一)政策制定過(guò)程中行動(dòng)者的互動(dòng)分析

保障性住房政策制定過(guò)程中，中央政府及其所屬職能部門(mén)是政策社群中的行動(dòng)者，具有穩(wěn)定的“上下級(jí)”關(guān)系或“同級(jí)”關(guān)系，是政策制定的主體。政策社群、府際網(wǎng)絡(luò)具有穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)，專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)并不穩(wěn)定，有的十分松散。

政策社群代表了國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，在保障性住房政策中處于絕對(duì)的核心地位，與其他網(wǎng)絡(luò)是一種權(quán)力支配關(guān)系；府際網(wǎng)絡(luò)處于政策制定過(guò)程的從屬地位，被動(dòng)接受上級(jí)政策條文，并依據(jù)上級(jí)政策具體制定本地區(qū)的執(zhí)行政策；在保障性住房政策法律法規(guī)不健全條件下，生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)有可能通過(guò)游說(shuō)政策社群網(wǎng)絡(luò)和府際網(wǎng)絡(luò)制定有利于自己的保障性住房政策(如土地開(kāi)發(fā)政策)；保障對(duì)象、公眾和媒體這些議題網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者難以參與政策制定過(guò)程，主要通過(guò)輿論宣傳、信訪等途徑向政策社群網(wǎng)絡(luò)和府際網(wǎng)絡(luò)表達(dá)意愿，向權(quán)力支配機(jī)構(gòu)施加影響。

表1 我國(guó)保障性住房政策網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成及互動(dòng)關(guān)系

(二)政策執(zhí)行過(guò)程中行動(dòng)者的互動(dòng)分析

府際網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行政策過(guò)程中，網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者之間互動(dòng)的內(nèi)容和關(guān)系發(fā)生了變化：①行動(dòng)者以府際網(wǎng)絡(luò)為核心，與生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)、議題網(wǎng)絡(luò)中的保障對(duì)象展開(kāi)互動(dòng)；②行動(dòng)內(nèi)容圍繞保障性住房政策的落實(shí)和對(duì)違規(guī)行為進(jìn)行處理等行動(dòng)展開(kāi)；③行動(dòng)關(guān)系是一種執(zhí)行與被執(zhí)行(府際網(wǎng)絡(luò)與生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò))、保障與被保障之間的關(guān)系(府際網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)中的保障對(duì)象)。

政策社群仍居于領(lǐng)導(dǎo)地位，但府際網(wǎng)絡(luò)的活動(dòng)頻率明顯增加。地方政府及其所屬職能部門(mén)負(fù)責(zé)各自區(qū)域內(nèi)保障性住房政策的具體落實(shí)工作。首先，府際網(wǎng)絡(luò)雖然會(huì)根據(jù)保障政策密切關(guān)注生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的行為，但也有可能因自身缺乏監(jiān)管而與生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)形成同盟關(guān)系，以謀求雙方的共同利益，府際網(wǎng)絡(luò)選擇哪種行為取決于政策社群網(wǎng)絡(luò)的管控能力、保障性住房政策的完善程度或合作共謀所產(chǎn)生的利益大小、議題網(wǎng)絡(luò)話(huà)語(yǔ)權(quán)大小等方面；其次，府際網(wǎng)絡(luò)有可能積極向生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)、議題網(wǎng)絡(luò)展開(kāi)宣傳和教育，府際網(wǎng)絡(luò)也會(huì)主動(dòng)向保障性住房專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)尋求支持或幫助，以提高政策執(zhí)行的專(zhuān)業(yè)化水平。專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)、公正立場(chǎng)和話(huà)語(yǔ)權(quán)渠道能為政策執(zhí)行提供對(duì)策建議，但多大程度上被采納則取決于政策社群和府際網(wǎng)絡(luò)的政策意圖或執(zhí)行過(guò)程。當(dāng)議題網(wǎng)絡(luò)中保障對(duì)象權(quán)益受到損害時(shí)，他們有可能通過(guò)信訪和媒體力量來(lái)維護(hù)自己的利益，也有可能通過(guò)對(duì)抗來(lái)維權(quán)，但很難通過(guò)改變政策過(guò)程維護(hù)自身利益。

四 保障性住房政策效果產(chǎn)生偏差的原因：政策網(wǎng)絡(luò)的脆弱性

脆弱性原本是物理學(xué)概念，隨著學(xué)術(shù)研究的深入，脆弱性拓展到經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，1999年聯(lián)合國(guó)提出了“經(jīng)濟(jì)脆弱性”概念[16]。政策網(wǎng)絡(luò)脆弱性是指政策網(wǎng)絡(luò)在制定或執(zhí)行政策過(guò)程中應(yīng)對(duì)各種復(fù)雜情形乏力而導(dǎo)致政策缺陷的系統(tǒng)屬性。

羅茲認(rèn)為[17]，一個(gè)有效的政策網(wǎng)絡(luò)所具備的基本條件有：①網(wǎng)絡(luò)不是中心機(jī)構(gòu)用以實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)的工具，其優(yōu)點(diǎn)在于相對(duì)于中心機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性；②中心機(jī)構(gòu)可以通過(guò)減少對(duì)整體網(wǎng)絡(luò)管理的干涉、培養(yǎng)合作型領(lǐng)導(dǎo)者及提供技術(shù)支持使網(wǎng)絡(luò)在官僚制下運(yùn)作；④網(wǎng)絡(luò)的目標(biāo)是創(chuàng)造組織凝聚力，資源信息共享、相互合作、聯(lián)合提供服務(wù)。我國(guó)現(xiàn)有的保障性住房政策網(wǎng)絡(luò)難以滿(mǎn)足這些條件，存在較為嚴(yán)重的脆弱性。

(一)結(jié)構(gòu)力脆弱：政策網(wǎng)絡(luò)的非扁平化容易產(chǎn)生政策漏洞

傳統(tǒng)科層組織是一種縱深化的金字塔結(jié)構(gòu)，扁平化則可打破這種特征，通過(guò)減少政府行政管理層次，充分發(fā)揮專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)的作用，形成彼此平等、相互獨(dú)立的橫向管理結(jié)構(gòu)，可最大限度減少信息傳輸中的衰減和失真現(xiàn)象。

我國(guó)保障性住房政策網(wǎng)絡(luò)仍然是由眾多機(jī)構(gòu)和部門(mén)構(gòu)成的非扁平化科層網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。政策社群網(wǎng)絡(luò)、府際網(wǎng)絡(luò)、專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)(甚至包括議題網(wǎng)絡(luò))之間是一種權(quán)力層次清新的上下級(jí)政府關(guān)系。這種由政府部門(mén)和眾多機(jī)構(gòu)組成的、權(quán)力層次清新的非扁平化政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)難以滿(mǎn)足復(fù)雜多變環(huán)境對(duì)政策本身的實(shí)際需要，政策社群在制定政策時(shí)容易出現(xiàn)政策漏洞：中央政府及其所屬職能部門(mén)制定保障性住房政策時(shí)，往往主觀意斷，不調(diào)查研究，不聽(tīng)取其他網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者的意見(jiàn)，常常產(chǎn)生重建設(shè)和數(shù)量、忽視質(zhì)量和管理的不完善政策；而且常常因信息衰減或失真導(dǎo)致政策內(nèi)容的偏差或政策執(zhí)行的不到位。例如，由于缺乏配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策，山東有4023套保障性住房在建成一年后無(wú)法交付使用；由于缺乏退出政策，青島、淄博等6個(gè)市及平邑、棗莊市中區(qū)等21個(gè)縣區(qū)市的478戶(hù)保障對(duì)象因家庭收入、住房等發(fā)生變化，不再符合保障條件，但未及時(shí)退出，仍享受保障性住房的有279戶(hù)，違規(guī)領(lǐng)取補(bǔ)貼119.49萬(wàn)元[18]。

(二)技術(shù)力脆弱：網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)的作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮

管理幅度拓展的最大障礙是難以處理幅度拓展后所帶來(lái)的指數(shù)化增長(zhǎng)的信息量，以計(jì)算機(jī)和智能技術(shù)為代表的現(xiàn)代信息技術(shù)使這些問(wèn)題迎刃而解。互聯(lián)網(wǎng)、微信、手機(jī)APP、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)的出現(xiàn)和不斷發(fā)展，完全打破了傳統(tǒng)科層組織政策信息傳遞的模式，信息不僅能得到快速傳播，而且可由信息源頭大批量地直達(dá)政策對(duì)象，這不僅可以避免傳統(tǒng)信息傳遞過(guò)程中的信息失真和變異，而且大大減少了信息傳遞成本，提高了信息傳遞效率。

中國(guó)保障性住房政策網(wǎng)絡(luò)中的相關(guān)信息傳輸、處理仍然停留在表層的網(wǎng)絡(luò)信息披露甚至人工處理層次，對(duì)于象APP和云平臺(tái)這樣的運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)政府和保障對(duì)象實(shí)時(shí)雙向互動(dòng)、即時(shí)發(fā)布、智能咨詢(xún)、智能舉報(bào)的智能技術(shù)平臺(tái)沒(méi)有建立起來(lái)，政策執(zhí)行或監(jiān)管效率低。例如，雖然互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)可通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)獲取每一個(gè)保障對(duì)象的詳細(xì)信息，可大大降低政府和保障對(duì)象之間信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，但因缺乏信息共享機(jī)制，造成政策社群網(wǎng)絡(luò)、府際網(wǎng)絡(luò)、專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)很難掌握居民的準(zhǔn)確信息及其變化情況，保障性住房政策制定缺乏準(zhǔn)確、實(shí)時(shí)的信息依據(jù)，造成政策條文的漏洞，政策執(zhí)行過(guò)程中的許多不公平等現(xiàn)象。

另外，保障性住房政策在制定和執(zhí)行過(guò)程中也較少聽(tīng)取或采納專(zhuān)業(yè)人員的意見(jiàn)。通過(guò)知網(wǎng)搜索“保障性住房”和“住房保障”這兩個(gè)關(guān)鍵詞發(fā)現(xiàn)，2007年至2017年，發(fā)表在核心期刊以上的保障性住房論文達(dá)689篇之多，但真正被政府部門(mén)采納的很少，像“共有產(chǎn)權(quán)”、“租售并舉”這些住房保障理念，學(xué)術(shù)界早就有研究成果，但直到2017年，一些城市才開(kāi)始將其轉(zhuǎn)變化為保障性住房政策。

(三)獨(dú)立性脆弱：政策網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者獨(dú)立性有限

政策網(wǎng)絡(luò)是以政策信息節(jié)點(diǎn)的形式存在，只不過(guò)這些節(jié)點(diǎn)的功能或地位有所差別，比如，中心節(jié)點(diǎn)的功能是政策制定，非中心節(jié)點(diǎn)的功能是政策執(zhí)行或政策監(jiān)督或政策對(duì)象本身，實(shí)行的是分權(quán)融合型管理模式，各節(jié)點(diǎn)之間不是一種控制與被控制、約束與被約束的關(guān)系，而是一種因政策制定、執(zhí)行或監(jiān)督需要而聯(lián)結(jié)起來(lái)的業(yè)務(wù)關(guān)系，各節(jié)點(diǎn)之間具有相對(duì)獨(dú)立性。

在現(xiàn)有保障性住房政策網(wǎng)絡(luò)中，下級(jí)政府或機(jī)構(gòu)的意志取決于上級(jí)政府或機(jī)構(gòu)，缺乏獨(dú)立性，一旦上級(jí)政府和機(jī)構(gòu)的政策失誤或有缺陷，就有可能導(dǎo)致政策偏差。專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)雖然因技術(shù)或理論上的先進(jìn)性、專(zhuān)業(yè)性而具有一定程度上的獨(dú)立性，但仍然要服從于政府部門(mén)的價(jià)值觀，按照政策社群網(wǎng)絡(luò)或府際網(wǎng)絡(luò)的意志行事，獨(dú)立性受到約束。保障性住房政策中生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的獨(dú)立性最強(qiáng)，他們可以獨(dú)立于政府而獨(dú)立決策或按照自己的意見(jiàn)辦事，但作為保障性住房政策的受益者，往往與府際網(wǎng)絡(luò)結(jié)成利益聯(lián)盟，其獨(dú)立性作用難以得到有效發(fā)揮。議題網(wǎng)絡(luò)中的新聞媒體與政策社群網(wǎng)絡(luò)、府際網(wǎng)絡(luò)存在上下級(jí)關(guān)系而不能完全表達(dá)自己的意見(jiàn)或按照自己的意志辦事。保障性住房政策中的議題網(wǎng)絡(luò)包括兩種類(lèi)型：一是住房保障對(duì)象，他們雖然能夠自由表達(dá)自己的價(jià)值觀和對(duì)保障性住房政策的意見(jiàn)，但由于不能參與政策制定過(guò)程，其意見(jiàn)難以得到采納或表達(dá)，或者因缺乏知識(shí)，雖有獨(dú)立表達(dá)意志的自由，卻不具備提建設(shè)性意見(jiàn)的能力，其獨(dú)立性作用也無(wú)效；二是公眾，他們可能因利益無(wú)關(guān)或傳統(tǒng)明哲保身文化而不會(huì)去履行自己獨(dú)立性作用，參與政策制定或執(zhí)行的“自愿性”不足。

(四)整合力脆弱：政策網(wǎng)絡(luò)資源難以得到充分利用

政策網(wǎng)絡(luò)優(yōu)于科層體制的關(guān)鍵在于其包容性和開(kāi)放性：①同一網(wǎng)絡(luò)內(nèi)允許不同聲音、不同意見(jiàn)的存在與表達(dá)，而且網(wǎng)絡(luò)了各類(lèi)專(zhuān)家學(xué)者和行業(yè)人士，人力資源豐富；②允許各種政策網(wǎng)絡(luò)形式在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的存在，社會(huì)是由多元化政策網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成的政策共同體；③中心節(jié)點(diǎn)能夠充分吸收非中心節(jié)點(diǎn)的意見(jiàn)，資源整合能力強(qiáng)。

中國(guó)保障性住房政策網(wǎng)絡(luò)在這方面明顯乏力：①多數(shù)政策網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者難以參與政策制定過(guò)程，政策社群憑借權(quán)力成為保政策制定的主體力量，專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)的資源沒(méi)有得到充分利用。②多數(shù)政策網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者難以參與政策執(zhí)行過(guò)程，府際網(wǎng)絡(luò)憑借控制權(quán)成為保障性住房政策執(zhí)行的主體力量，專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)及其互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)的作用沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)，議題網(wǎng)絡(luò)的話(huà)語(yǔ)權(quán)十分有限。例如，本文第一部分提到的保障性住房社區(qū)的教育、就業(yè)和后期物業(yè)管理等問(wèn)題，既反映了我國(guó)保障性住房政策本身的漏洞，也體現(xiàn)了這一政策網(wǎng)絡(luò)沒(méi)有整合各類(lèi)資源共同管理保障性住房社區(qū)，其整合力脆弱。

(五)環(huán)境力脆弱：政策賴(lài)以有效執(zhí)行的監(jiān)管環(huán)境不完善

與其他政策環(huán)境一樣，保障性住房政策網(wǎng)絡(luò)環(huán)境也體現(xiàn)在正式制度環(huán)境和非正式制度環(huán)境兩方面。正式制度環(huán)境包括目前與保障性住房相關(guān)的法律和法規(guī)。根據(jù)劉耘[19]等人的研究成果，2003年以來(lái)，我國(guó)至今僅出臺(tái)了《廉租住房管理辦法》、《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》、《廉租住房保障辦法》三部全國(guó)性的政策法規(guī)文件，但最基本的《住房保障法》卻未出臺(tái)。這導(dǎo)致地方政府在促進(jìn)保障性住房建設(shè)過(guò)程中，處于無(wú)法可依、無(wú)法可循的混亂狀態(tài)，保障性住房政策網(wǎng)絡(luò)的正式制度環(huán)境存在明顯缺陷[20]。

非正式制度主要包括價(jià)值信念、倫理道德、文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣等文化體系。根據(jù)曾廣錄[21]的研究，包括不愿參政、不敢參政在內(nèi)的我國(guó)現(xiàn)行諸多非正式制度大大弱化了公眾應(yīng)有的參政和監(jiān)管作用，助長(zhǎng)了政府官員漠視委托人權(quán)利的行為。府際網(wǎng)絡(luò)中的官本位主義文化盛行、崇實(shí)精神淡薄的非正式制度特征也影響了保障性住房政策的執(zhí)行效率。

五 減少保障性住房政策效果偏差的對(duì)策建議

(一)構(gòu)建扁平化保障性住房政策網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)由科層權(quán)力控制型決策模式向政策網(wǎng)絡(luò)融合型決策模式轉(zhuǎn)變

保障性住房政策網(wǎng)絡(luò)的扁平化的基本結(jié)構(gòu)如圖1所示。根據(jù)政策網(wǎng)絡(luò)的非中心化理論，這一網(wǎng)絡(luò)由具有數(shù)據(jù)服務(wù)及決策功能的府際網(wǎng)絡(luò)、遠(yuǎn)程技術(shù)支持功能的專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)、業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化管理的生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和操作端的議題網(wǎng)絡(luò)四塊構(gòu)成，通過(guò)云處理技術(shù)構(gòu)建一個(gè)集整合、研發(fā)、反饋和決策功能于一身的保障性住房政策決策網(wǎng)絡(luò)。其基本原理是在構(gòu)建全國(guó)性的保障性住房門(mén)戶(hù)網(wǎng)站基礎(chǔ)上，在云計(jì)算和云處理技術(shù)條件下，專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)程技術(shù)中心、府際網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)服務(wù)和決策中心根據(jù)議題網(wǎng)絡(luò)信息和生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)信息進(jìn)行線上整合、研發(fā)，形成有信息和理論基礎(chǔ)的決策條件，再在向各類(lèi)型網(wǎng)絡(luò)成員反饋和征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，由中心行動(dòng)者決策，形成完善的政策條文。

圖1 扁平化保障性住房政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

(二)構(gòu)建動(dòng)態(tài)化的保障性住房政策網(wǎng)絡(luò)，實(shí)時(shí)適應(yīng)政策環(huán)境的變化

隨著收入水平的不斷提高，居民的生活需求和標(biāo)準(zhǔn)也在不斷提高，中低收入群體的界定標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)不斷變化，加上各地實(shí)際情況的差異，原有的保障性住房政策往往難以適應(yīng)新情況的變化。構(gòu)建動(dòng)態(tài)保障性住房政策網(wǎng)絡(luò)，就是要根據(jù)居民收入、政策環(huán)境的實(shí)際變化進(jìn)行分析和處理，實(shí)時(shí)調(diào)整現(xiàn)行政策中的不合理?xiàng)l文，解決政策的滯后性和實(shí)時(shí)性問(wèn)題。以云平臺(tái)、云計(jì)算為代表的當(dāng)代大數(shù)據(jù)技術(shù)為解決這一問(wèn)題提供了非常好的技術(shù)條件。因此，在扁平化保障性住房政策網(wǎng)絡(luò)中要充分融入大數(shù)據(jù)技術(shù)，協(xié)調(diào)和整合銀行、房地產(chǎn)商等相關(guān)企業(yè)，建立實(shí)時(shí)監(jiān)控體系，動(dòng)態(tài)把握保障對(duì)象的收入、住房等信息，使保障性住房政策不斷適應(yīng)新情況、新問(wèn)題的變化，確保政策的公平和公正。

(三)充分整合政策網(wǎng)絡(luò)中行動(dòng)者的資源，最大限度發(fā)揮政策網(wǎng)絡(luò)中各行動(dòng)者的資源優(yōu)勢(shì)

扁平化保障性住房政策網(wǎng)絡(luò)可充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者的資源優(yōu)勢(shì)：議題網(wǎng)絡(luò)中投資者、公眾和媒體可通過(guò)操作端的規(guī)范操作或舉報(bào)或意愿表達(dá)，充分發(fā)揮其自由、自愿、責(zé)任感等正式與非正式資源優(yōu)勢(shì)，為保障性住房政策制定及其執(zhí)行提供充分信息和信息依據(jù)；專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)憑借其技術(shù)和理論優(yōu)勢(shì)，通過(guò)對(duì)操作端傳過(guò)來(lái)的各種信息進(jìn)行分析研究，作出有效判斷，為政策社群網(wǎng)絡(luò)的決策及府際網(wǎng)絡(luò)的政策執(zhí)行提供充分的理論、法律、技術(shù)等依據(jù)；生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)根據(jù)操作端傳過(guò)來(lái)的包括舉報(bào)在內(nèi)的綜合信息可更全面地加強(qiáng)行業(yè)自律，預(yù)防各種違規(guī)業(yè)務(wù)的發(fā)生，發(fā)揮其市場(chǎng)、信息、資本等資源要素優(yōu)勢(shì)，更健康地落實(shí)保障性住房政策；府際網(wǎng)絡(luò)在良好的法律環(huán)境下，根據(jù)議題網(wǎng)絡(luò)、專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)和生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)提供或反饋的各種信息，一方面為保障性住房對(duì)象提供數(shù)據(jù)服務(wù)，另一方面正確地執(zhí)行政策社群的決策，保證政策的真正落實(shí)。

(四)構(gòu)建配套的保障性住房政策網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境，增強(qiáng)保障性住房政策網(wǎng)絡(luò)的環(huán)境力

無(wú)論是政策的制定，還是政策的執(zhí)行，都會(huì)涉及到人的責(zé)任、動(dòng)力、價(jià)值觀等因素。事實(shí)證明，行動(dòng)者強(qiáng)烈的責(zé)任心、強(qiáng)烈的參與意識(shí)、可靠的誠(chéng)信意識(shí)和充滿(mǎn)正義的價(jià)值觀能確保政策制定和執(zhí)行的效果。而包括法律法規(guī)、誠(chéng)信制度、文化習(xí)俗等在內(nèi)的正式制度和非正式制度等基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境的構(gòu)建可提升政策行動(dòng)者在這些方面的素質(zhì)。因此，要減少保障性住房政策偏差還需要構(gòu)建配套的基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境：一方面要盡快出臺(tái)《住房保障法》等一系列法律法規(guī)，使保障性住房政策有法可依，用法律制度約束政策制定過(guò)程和執(zhí)行過(guò)程的合理、合規(guī)；一方面要構(gòu)建起完善的誠(chéng)信制度和配套的征信體系，形成良性的政策制定和執(zhí)行的誠(chéng)信氛圍；另外，還要通過(guò)持續(xù)的宣傳和培訓(xùn)教育，不斷提升公眾的政策網(wǎng)絡(luò)意識(shí)、政策參與意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，真正培育公民參與政策的“自愿性”和正確的政策觀。