中國農村土地流轉普適性工作機制研究

張 蕾

(安徽城市管理職業學院城市建設系，安徽 合肥 230061)

一 土地流轉相關概念

(一)土地流轉

在我國現行的土地使用制度下，農村的土地流轉更多的是指土地使用權的流轉[1]。所有權流轉指的是國有土地與農村集體土地之間的流轉，使用權流轉指的是集體土地的使用權在農村集體經濟組織或者農戶之間的流轉。其中，土地承包經營權流轉是農村集體土地流轉的重要方式之一，它是將土地從農村集體轉移到農戶的一種方式，形式多樣，在我國各地農村根據當地的情況選擇不同的流轉方式[2])。

(二)普適性工作機制

普適性在哲學上的意義是指能夠普遍適用于同類事物或者對象的觀念、制度或者性質等[3]。對于土地流轉中普適性的工作機制目前尚沒有具體的概念解釋。從我國計劃實行土地制度開始，各地進行土地流轉工作的試點。 在各個試點城市，其流轉的模式和流轉的具體實施方案都有很大的不同，但是其基本目標都是在我國的集體土地所有制的基礎上，發揮國家和政府的作用，以保護農民的合法權益為出發點，為農民爭取最大的利益，有利于三農建設和可持續發展。 所以本文所研究的普適性工作機制是指在總結全國典型城市土地流轉的實施方案和工作機制的基礎上，結合我國的土地制度和政策，尋找出適合我國國情的，在我國大部分地區農村都能適用的土地流轉機制。

二 集體土地流轉的現狀

(一)各省之間差距較大

從我國實行土地流轉政策以來，各地認真落實土地流轉相關制度，在農村進行廣泛的宣傳，農民在土地流轉中也看到了制度帶來的收益。近年來，農村土地流轉的規模逐漸擴大，但各省之間由于地勢和經濟水平的差異，土地流轉在面積上呈現很大的差異。

(二)速度和規模逐漸擴大，但流轉過程仍然不規范

從土地流轉政策實施以來，各地的流轉規模和面積呈現逐年增加的趨勢。但在流轉規模逐漸增加的情況下，農村土地流轉也存在著過程不規范的問題，主要表現在以下三個方面:一是土地流轉的手續不規范，在全國范圍內，受到信息不通暢和文化水平的制約，土地流轉中簽訂合同的情況其實并不多見；二是土地流轉的程序不規范。我國農村信息閉塞，農民文化程度普遍不高，導致在流轉的土地中，有一部分耕地的用戶并不是自愿進行流轉，而是由當地的村集體或是鄉鎮部門強制將農民的土地流轉給當地的種糧大戶或需要土地的企業。農民在這個過程中直觀感受是失去了賴以生存的土地，認為土地流轉不可逆，對于土地流轉政策抵觸情緒很大，導致很難進行規范的流程操作。三是土地流轉運作不規范。由于土地流轉政策缺乏監督和完善的機制，當地土地流轉主體，包括當地政府和金融機構很難對土地流轉提出支持和引導，導致現行的土地流轉常常在農民群眾之間自發地進行，缺少專業的合同、專業的流程，導致雙方并沒有履行完應有的手續，土地流轉運作不規范[4]。

(三)土地使用權出租和轉讓占主要形式

根據調查的數據顯示，近年來，我國農村土地流轉以轉讓和出租這兩種方式為主，在2014年這兩種方式的面積占到全年總流轉土地面積的31%和30%。2014年轉包進行土地流轉的比例為13%，與2006年相比，轉包方式進行土地流轉的面積逐年減少，2006年轉包方式的土地流轉面積占據49.83%。

(四)集體土地進行流轉的機制不健全

集體土地進行流轉的機制不健全問題在近年來表現得尤為明顯。(1)政府對于政策的理解不夠，宣傳不到位；(2)流轉市場不夠完善，農民往往處于弱勢一方；(3)政府對于流轉過程的管理不到位，服務體系不完善；(4)在耕地復墾過程中，存在著復墾耕地的質量不達標，政府監管不嚴導致耕地流失等問題；(5)農村土地流轉的監管不到位，導致農村土地的非法流轉現象存在，農民的利益不能得到保障。

其次，由于農民的文化程度較低，獲得信息渠道較少，在流轉中存在信息不對稱的情況，導致農民很難獨立進行土地流轉，同時政府部門設置的流轉中介服務體系相對比較落后，不能提供專業性較強的輔助，阻礙流轉制度的實施和發展。

三 典型案例比較分析

針對上述我國目前農地流轉實行的現狀，各地采取了一些創新型的農地流轉方式，力圖在農地流轉的主體之間找到平衡，并得到推廣。

(一)重慶地票模式

1.地票內涵

地票，是重慶模式特有的產物，它是指包括農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村建設用地，經過復墾并經過土地管理部門嚴格驗收后所產生的指標。

地票交易的四個步驟包括：先是對于閑置的宅基地使用權、集體建設用地使用權進行復墾；然后對于已復墾的土地進行專業的驗收，驗收合格的土地形成地票；第三步是由驗收合格形成的地票在土地交易市場中通過拍賣的形式進行交易；最后在完成交易后辦理相關的土地使用手續，在符合土地利用總體規劃和城鄉總體規劃的前提下對地票進行使用。同時要針對農民不同的居住條件進行相關的安置補償。在把原有的閑置宅基地和集體建設用地征收為國有土地之后，在國有土地的交易市場上，通過招拍掛的形式由用地單位取得城市國有土地使用權。

2.地票模式中可借鑒的工作機制

(1)為土地集約利用、守住耕地數量、保障耕地質量提供了制度上的支持。

(2)地票形式作為全國土地流轉可借鑒的普適性工作機制重點表現在為農地流轉的市場化開創了制度性的先例。

(3)有利于發展農村金融市場，盤活農村金融資本。

(二)蕪湖模式

1.蕪湖模式簡介

圖1 蕪湖模式實施步驟

安徽省蕪湖市是在1999年年底被國土資源部確定為農村集體建設用地流轉試點城市的。在該城市的流轉方案中，鄉鎮一級所成立的建設發展投資公司作為中介方通過流轉獲得集體土地的使用權，然后將所獲得的土地使用權流轉于需要土地的工業企業，在流轉過程中，保持土地所有權不變。在整個流轉過程中所獲得的收益分為三部分，在縣級、鄉鎮和村集體間分配，比例分別為10%、40%和50%。

蕪湖市實行土地流轉的18年中，探索了一系列的制度和辦法。土地使用權從農民向城鎮集中，重點發展工業園區，將農村閑置的土地資源盤活，農民增加了收益，工業則獲得了土地。在執行中，他們重點要求土地流轉過程中必須保證原先的承包關系不變，農村的土地所有權不變，農村土地的使用性質不變。

2.蕪湖模式可借鑒的工作機制

(1)土地所有權不變，使用權進行流轉。

(2)對于宅基地退出機制的探索。

(3)能很好地平衡流轉主體之間的關系，發揮了政府的作用。

(4)建立了完善的地價體系。

(三)天津模式

1.天津模式簡介

宅基地換房是天津模式的主要方式。宅基地換房，就是將擁有宅基地的農民向城鎮集中，在尊重農民意愿的前提下，鼓勵農民放棄原有的宅基地，將自家住房換為政府統一建設的適合產業聚居的小城鎮，農民逐漸向城鎮居民轉化。同時保證農民原先的承包責任制不變。然后將置換后的農村宅基地進行整理和復墾，對外進行流轉，所獲得的資金收益對農民新建住房進行貼補。

2.天津模式可借鑒的工作機制

第一，農民進城后的保障問題。天津地區的土地流轉方式與自發性的土地流轉最大的區別是，是在政府的主導下進行的。這就說明可以通過政府來采取相關的措施去保障失地農民的相關權益，實現他們的穩定就業。天津市對于失地農民的保障主要體現在戶籍改革、社會保險和其他收益上。第二，實行農村集體建設用地流轉與就業的關聯機制。主要做法是在政府的主導下將分散的集體用地整合在一起并且改變用途以提高其使用價值。失地農民進行流轉之后獲得了相應的失地補償款，雖然失去了進行農地生產的可能，但是仍然可以流轉土地，或者進行其他的非農生產。同時通過戶籍改革改變了農民原有的身份，為進入城市的農民提供社會保險，同時還保留了農民的待遇，為失地的農民在進行就業轉型的同時提供了一系列的保障。加速了農民向市民的轉化，同時規范了流轉秩序，更重要地是保障了農民的生活和財產權益。

(四)案例比較與總結

從前面列舉的3個案例來看，每個試點的模式在實際的探索實施中所采取的工作機制都是不同的，主要表現在政府的資金來源、集體土地所有權的認定、農民權益的保障、耕地的保護等方面，每一種模式都有它的優勢和劣勢，都各有特點，見表1。

表1 試點案例工作機制總結

在對上述3種典型的土地流轉模式進行分析和比較后，我們不難發現，每一種模式的成功都是基于它對于土地流轉的工作機制進行的一些創新型的探索。我國正處于土地制度改革的大潮中，除了這些試點城市之外，更多的地區和農村沒有國家的政策扶持和專業的意見可供參考。為此，我們擬借鑒上述案例的成功之處，結合實際，總結出普遍適用于全國大部分地區的土地流轉工作機制。

四 創新農地流轉的普適性工作機制

(一)基于博弈論視角的農地流轉中的行為主體分析

在上述三個土地流轉的典型案例中，我們發現選擇哪一種土地流轉方式主要決定于土地流轉中的主體。在土地流轉中，主體的利益要求決定了地方政府采取何種方式進行土地流轉。而我們通過對農地流轉中的行為主體進行規范，形成了全國普適性的農地流轉工作機制的一部分。

土地流轉過程中的主體包括土地流出主體、土地流入主體和基層政府部門。如何形成土地流轉主體間的普適性的工作機制，我們總結如下，見表2。

表2 農村土地流轉中主體行為的機制創新

(二)創造普適性的土地流轉的保障機制

1.創新流轉監管機制。第一，各級政府部門在進行土地流轉監管過程中，應該保持中立的態度，保障流轉各方的利益；第二，嚴格監管土地流轉過程，杜絕流轉中的違法行為出現。如在農村土地流轉中，要切實做到保證土地使用性質不變、土地所有權不變等。第三，要做到對農民進行土地政策的宣傳，讓農民切實體會進行土地流轉的好處，防止強制性要求農民進行土地流轉的情況發生。第四，流轉要符合法律規定，對土地使用性質、土地使用期限要進行嚴格監管。第五，政府應對流轉中出現的糾紛和問題進行調節，并監督和指導合同的合法性和規范性。

2.規范農地流轉交易程序。首先，制定當地的合同相關法規條例，要求土地流轉要簽訂有名合同，并在法規中確認雙方的權利和義務；其次，對土地流轉合同進行備案，確立經過備案方能有效的機制，督促流轉雙方進行合同備案，保障雙方的法定權益；最后，對于流轉雙方的流轉行為進行監督和指導，保障流轉行為合法、合規。

3.探索建立土地承包經營權和宅基地退出機制。首先，各地要對農村土地承包經營權和宅基地使用權進行確權、登記和發證。要將對集體土地承包經營權的確權工作作為首要任務，把農民的自建房和宅基地納入不動產，做好初始登記和變更等級。其次，對原先的宅基地人均使用標準應根據當地實際情況進行合理修改，保障節約、集約使用土地的原則；最后，對于自愿退出土地承包經營權和宅基地使用權的農民完善相關保障制度。做好有償退出工作是保障農民權益的前提條件，要做到能夠充分尊重農民的醫院，積極制訂退出補償辦法，讓自愿退出土地的農民生活得到保障，才能對農民自愿退出起到鼓勵的作用，有效盤活農村閑置土地，最大效用利用農村土地。

4.健全糾紛解決機制。土地確權和退出在工作執行過程中，難免會出現這樣或那樣的糾紛，解決糾紛筆者有以下幾點建議：首先，積極制訂相關政策和保障機制，并頒布實施；其次，同時建立對于土地流傳工作中出現的違法事件的懲處機制；最后，加強土地流轉糾紛中仲裁機構的作用，有效調解糾紛。

(三)完善農村土地融資

目前在土地流轉中，土地金融機制并不是很健全。在農村的土地融資中，國家資本不能充當壟斷的角色，而要所為一個引導角色，促使更多的金融資本進入農村的土地使用，形成完善的土地融資體系。

所以，筆者提出一些簡單的設想：成立進行土地儲備的股份有限公司，將農村即將用于流轉的土地存入公司作為公司子站，農民根據所占土地的多少進行股權確認，并根據股權進行土地流轉的收益分配，將所有的收益在農民之間進行分配，確保農民在流轉中真正能夠獲得收益，保障流轉雙方的信息對稱。這種土地儲備股份有限公司可以在縣級設立總公司，在鄉鎮或者村級設立分公司，分級管理。公司可以通過股份流轉或者發展債券來進行融資。筆者認為，這種土地流轉的融資方式可以使農民在流轉中處于平等的地位，作為股份公司的主人，其利益能得到充分保障。