國企制度廉潔性風險評估初制研究

蔡楨 張士彬

制度廉潔性風險評估工作源于2009年初海南省紀委監察廳會同省人大法工委和省政府法制辦在全省探索創建的“制度廉審”工作。2010年底，中央紀委和國家預防腐敗局決定在廣東、河北、吉林、湖北、湖南等11個省市區開展制度廉潔性評估試點。經過各地各部門的實踐探索，制度廉潔性風險評估工作取得了諸多階段性成效。然而，在反腐倡廉新常態下，作為權力集中、資金密集、項目逐年激增的大型國有企業，特別是身肩上海國際航運中心主要承載功能區、位列世界主要機場排名31位的上海虹橋國際機場公司如何引入和創新推動制度廉潔性風險評估工作，充分發揮制度廉潔性風險評估工作機制在關口前移、源頭預防中的功效，仍是一項亟待深入研究和轉化應用的全新時代課題。

“制度+科技”，構建制度廉潔性風險評估機制

虹橋國際機場公司主要負責虹橋國際機場的航空客貨運輸保障服務，是一家集機場內設備采購、商業租賃、土地或房屋租賃等機場運營維護于一體的大型國有企業，所涉資金產業鏈條長、涉及環節多、人員分布廣生產運營高效安全與廉潔安全任務繁重。公司層面現有內部控制制度100余項，涉及公司運營和維護的方方面面，各下屬單位的制度總和更是不計其數，每年還在根據形勢的發展變化不斷進行針對性的制度廢改立工作。如何前移關口，從源頭上、機制上防止這些制度“帶病上崗”，降低甚至避免公司制度的廉潔性風險？引入并完善制度廉潔性風險評估工作機制，將制度廉潔性評估工作貫穿于公司制度的廢改立的全過程，便成為應有之義。

近年來，上海虹橋機場公司按照“源頭防控”“過程監控”和上海機場集團公司提出的“制度科技”的總體要求，全面啟動廉潔從業風險防控工作。經過前期的實踐探索，在公司層面逐步構建了由點及面、全面覆蓋的預防責任體系。2016年，上海虹橋機場公司對2013年實施廉潔風險防控工作以來的廉潔風險點重新進行了排摸、梳理和分類，形成了廉潔風險點清單。根據上海機場集團的試點工作要求和上海市人民檢察院、上海機場集團聯合簽發的《關于探索建立機場建設和運營過程中廉潔從業保障機制的工作意見》精神，上海虹僑機場公司、上海市長寧區人民檢察院發揮各自職能優勢、專業資源和檢企協作機制，在對已梳理的制度進行廉潔風險評估工作的過程中，探索構建了一套制度廉潔性風險評估工作機制。

（一）評估前的溝通協調機制

公司聚焦上級巡視巡察中提出的問題和薄弱環節，聚焦近年來各類審計報告中提出的問題和意見，對照《虹橋機場公司內部控制手冊》有關內容及內控評估整改情況，重點鎖定公司采購管理、合同管理、經費管理以及人事管理重要業務領域的重要環節開展評估。

為了使制度評估工作在過程中不走佯、不變形、不缺失，保持上下一致和工作及時推進，公司紀委通過雙周推進會、專題工作會、公司紀委會三層例會制度，將制度廉潔性評估工作層層推進，步步抓實。注重以問題為導向，分解任務，逐一解決，針對不同情況，采取個性化解決方案，確保落實到位。對各個子公司不同的制度修改分批進行專題輔導，并以案例分析的形式就此項工作的具體操作事項地行了交流。針對各單位各部門在評估過程中遇到的問題小范圍進行逐—反饋和輔導，并提出具體要求。

公司紀檢部門與長寧區檢察院定期溝通，針對評估過程中各類問題和現象進行探討，共同摸索，尋求解決方案。對于個性化、具體化問題進行逐一攻破，比如“報領導審核”怎么審核，是開會研究還是傳閱文件？又比如施工驗收環節主體責任不明的情況如何解決等。通過不斷的溝通協調，力爭解決一個問題、完善一個制度、防控一個風險。

（二）評估中的資源整合初制

有效整合資源能較大程度提高制度廉潔性評估的效率。一是通過部門間資源整合實現評估效能最大化。公司紀檢部門與行政部門工作聯動，通過行政主抓、紀檢主推的工作方式有效推動評估工作順利開展。通過執行單位、職能部門、紀檢部門三方面的齊抓共管，從執行、檢查、反饋、完善的循環中推動制度廉潔性評估工作有效性的提高。二是通過學習實踐中的資源整合實現精準評估。開展制度集中研學與廉潔性評估融會貫通，使員工通過再學習，充分理解制度、嚴格執行制度、持續完善制度。同時對制度貫徹落實情況開展監督檢查工作，查找實際操作過程中權責不清晰的情況，并對存在問題進行原因分析，評估制度的有效性。制度廉潔性評估中從合法合規性、權力配置、流程規范、責權對等四大方面共17項具體內容進行考量評估。通過“自審、會審、評審”三個步驟，多方會診，確診病因，即知即改，修訂完善，共評估各類制度99項。

（三）評估后的動態管理機制

制度隨著外部環境、相關業務流程的改變而改變，對應的廉潔性評估也需要不斷改進提升，必須建立對制度廉潔性定期評估更新機制，實現評估工作的動態管理和常效管理。重點抓住兩個環節：第一是自查。承擔直接責任的單位或部門定期對相關制度落實情況和有效防控廉潔風險情況進行自查；第二是監督。職能部門和紀檢部門定期開展制度執行情況的監督檢查，跟蹤業務流程時伴隨的廉潔風險變化，及時糾正執行中的偏差，督促執行部門改進完善。過程中遵循即知即改的原則，同時將制度廉潔性評估工作關口前移，推動相關制度流程的建設和完善，以減少制度中的權力結構配置不合理、程序流程不規范、責任主體不明確、細節標準不清晰等情況，提升制度對防控廉潔風險的支撐作用，提高制度的執行力。

延伸思考：仍需厘清的理論問題

制度廉潔性風險評估工作只是在制度制定或制度完善過程中自覺嵌入源頭預防腐敗理念的路徑之一，是重點遏制腐敗增量的有效舉措之一。然而，在制度廉潔性風險評估工作開展中，依然有以下幾個個問題需要從思想認識和理論高度上予以厘清。

（一）扭轉幾種常見認識誤區

1.制度廉潔性風險評估無用論和萬能論。在對廉潔制度進行評估時，要避免產生兩個極端，即制度廉潔性風險評估無用論和萬能論。無用論認為進行制度廉潔性風險評估本身就是多此一舉的行為，該發生的腐敗問題依然會發生。萬能論則認為有這套制度就相當于在職務行為與違法犯罪行為之間建立起了“防火墻”，兩者之間天然有了限制和約束。這兩種觀點錯在一個是將制度廉潔性風險評估工作的作用視為可有可無，一個視為萬能的靈丹妙藥。從機制上來說，制度廉潔性風險評估工作在很大程度上能夠發揮預期預警作用。通過事先的制度安排減少風險事態的發生，并通過不斷地完善評估機制最大化地實現廉潔性風險評估機制的作用。

2.制度廉潔性風險評估等同于制度執行論。制定制度本身并非執行制度，倘若將制度廉潔性風險評估機制當成或視為天然已實現的風險防范，那將會引發真正的風險問題。制度廉潔性風險評估的最大效用僅僅是從制度完善的層面上最有力地保障設定的制度本身能有效減少廉潔風險，并非一勞永逸，而是應根據單位的整體機制的完善、現實的客觀需要、有關風險評估制度的進一步發展等要求不斷進行修訂和完善，以符合該制度創設的初衷。

3.制度廉潔性風險評估代替教育、監督論。制度廉潔性風險評估機制的作用只是與以前相比，我們進一步增強了廉潔性意識，尤其是在腐敗風險發生前，就通過制度、機制的方式減少腐敗的發生，而不是等到腐敗發生后再回過頭來發現原來的制度就有漏洞和風險。但是這套制度設定本身并不能替代教育、監督，因為制度的有效執行是通過對相關人員定期或不定期的教育（尤其是廉潔性教育）、對相關職務行為的日常監督體現出來的，并根據教育、監督的效果來體現和反映制度廉潔性風險評估機制的效用，它們相互之間是相輔相成的關系，而非相互排斥的關系。

（二）制度廉潔性風險評估工作與公司內控工作機制的關系問題

制度廉潔性風險評估工作與公司內控工作機制兩者關注重點各有側重。制度廉潔性風險評估工作關注的對象是腐敗易發多發的領域和部位，重點是預防腐敗、規范權力運行。內控工作機制關注的對象是企業生產經營風險，目的是確保企業合法合規經營和有效經營。兩者既有內容重合部分，也有各自的特點。例如，營私舞弊是內控風險，也是廉潔風險；經營損失（按程序決策）是內控風險，卻不是廉潔風險；按程序決策發放職工福利，不是內控風險，但有可能是廉潔風險（如福利標準超出相關規定）。此外，對黨員領導干部的特別要求，可納入到制度廉潔性風險評估的范疇，但與內控工作機制無關。

廉潔風險評估以制約和監督權力運行為核心，過程中需要來自內控、審計等職能的支持。廉潔風險評估工作和內控管理的資源、成果可以相互借鑒、運用，共同促進權責清晰、流程規范、風險明確、措施有力等目標的實現。

（三）制度廉潔性風險評估中的聚焦重點與全面兼顧關系把握問題

在制度廉潔性風險評估中力求抓住關鍵，循序漸進，有重點有步驟實現動態管理和長效管理，以常態化和項目化相結合，從嚴從緊從實健全制度防腐工作體系，實現“評估一個制度、完善一個制度、防控一個風險”。

通過制度廉潔性評估工作的前期試點，我們不斷調整和優化工作方式，以便更有效實施廉潔性評估。把制度廉潔性風險評估作為廉潔風險防控的預警工作常態化運行，避免制度的不完善成為滋生腐敗的溫床，并探索制度廉潔性評估工作的動態管理。一是制度廉潔性評估前置化。聚焦評估工作重點環節，把廉潔性評估工作做在源頭，探索將廉潔評估融入到制度修訂頒布的初始環節，使評估工作成為制度制定鏈上的一個環節，使今后新制度都具備較全面的廉潔防控效果，能緊縮權力尋租空間。二是依托項目實現常態化管理。將企業生產經營管理中的重點項目列為評估范疇，通過項目實施檢驗制度的廉潔性，從而實現制度對業務管理的監督作用。